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王春光:中国社会政策阶段性演变逻辑

更新时间:2019-01-16 00:31:08
作者: 王春光  
但是任何模式并不是一开始就已经定型,而是经历了一定时间的演变而逐渐形成的。当前中国曾被一些学者归类为东亚的生产型社会福利模式,就目前的情况而言,中国与日本、韩国的差异还是很大的,因此将其归为一类,勉为其难,不一定合适,对此有人已经提出质疑。而且,任何所谓的社会福利模式并不是一成不变的,特别是对中国这样一个正处于高速发展和变迁的发展中大国来说,目前说她的社会福利模式已经定型,为时过早。在安德森·艾斯平看来,社会福利模式的演变并不是无规律可循的,而是受其社会结构、文化传统以及经济结构的影响。由此,我们在探寻中国社会福利演变过程的时候,不能不先来追溯其历史和逻辑起点。

   当代中国的社会福利演变遵循的是什么样的路径依赖呢?家庭福利、村落福利、邻里福利等可以追溯到很久之前,但是,与当前中国社会福利直接相关的还是计划体制。这个体制不仅影响到国家在后续的社会福利变迁中的角色,而且也影响长期以来形成的家庭福利、村落(或社区)福利和邻里福利等。可以说,计划体制成了探讨和观察当前中国社会福利的历史和逻辑起点,表现在两个基本方面:城乡二元差异、城市单位制和农村公社制。对这两个方面的研究和讨论已经很多了,这里需要指出的是,计划体制的这两个鲜明特点一直左右和影响后来的中国社会福利变迁和建构。

   城乡二元差异,即城市和乡村有着明显的社会福利差异,城市居民与农民在享受社会福利上有着天壤之别。有人研究发现,在计划时代城乡二元差异多达14个方面,主要是社会福利的差异:就业、医疗保障、住房保障、养老、子女福利、食品保障等等。城市居民从摇篮到坟墓,都享受国家提供的各种保障,而农民基本上享受不到国家提供的福利。[15]由于城乡分割,绝大部分农民从出生到死亡,很难转变为城市居民,享受不到城市居民所能享受的各种福利。因此,城市居民在社会福利上“天生”就比农民高人一等,几乎没有一个农民不向往城市居民的生活。当然,农村也有人民公社的集体福利,但是这样的福利相当有限,难以与城市福利相媲美。

   城市居民享受的福利是国家通过单位提供的,所以,有单位是城市居民享受福利的前提或基础,而那些没有单位的居民在福利上通过两个途径获得很有限的解决:一是亲属关系,即父母与子女关系,不论任何一方有单位而另一方没有单位,那么有单位的那一方会获得其单位对其没有单位的亲属的一些补助;二是一些政府部门(如民政部门、卫生部门、教育部门、劳动部门等)也会给予一些补贴;三是政府和单位对那些有劳动能力但没有就业的青年,会给予就业安排,只是时间迟早的问题,这里包括子女顶替父母职业等,当然也有长期得不到解决而失业在家的人员。国家通过单位来为城市居民提供福利,不可避免地产生一些差别,有的单位掌握的资源比较多一些,就会给自己的员工更多的福利。那些掌握资源较少的单位,其员工的福利也就少不少。这是城市内部在计划体制时代存在的单位福利差异。而农民的福利基本上依靠的是生产队和生产大队,主要还是生产队。农村教育、医疗等建设大多是由生产大队和生产队来承担的。在这种情况下,生产队和生产大队的经济条件好坏,对农民的福利也有很大的影响,这就是农村内部的福利差异。

   改革开放后,中国社会福利建构和演变受计划体制的这两个特点的影响,向相应的两个路径推进:城乡和体制内外(表2)。在改革初期,中国并不是通过增加国家在福利生产和服务中的作用而开展社会福利建设,而是试图恢复市场和家庭在社会福利的功能,旨在减轻国家的负担。中国改革的初始路径是,在农村,改革人民公社体制,让生产回归家庭,减少国家在农村社会福利供给上很有限的作用和负担;在城市,扩大市场的影响,减少“单位办社会”,壮大体制外福利生产的社会空间。在体制外的社会空间,正如在乡村那样,政府基本上不承担社会福利供给,则由这个空间的人们以及相关的主体自己来想办法生产。与计划时代不同的是国家放宽了择业和创业限制,为更多的体制外和乡村的人们提供了更大的自由就业、创业机会和空间,扩大市场和社会生产福利的空间。总而言之,改革开放以后中国社会福利空间从原来的城乡二元空间演变为四元空间。在这四元空间中,国家的福利供给限于城镇体制内和乡村体制内,而城镇体制外和乡村体制外则构成了两个体制外空间,由家庭、市场、村庄、社区和社会组织等来供给(或者没有供给)。20世纪90年代的集体企业和国有企业改制,更进一步扩大了体制外的社会空间,并拉大了城乡和体制内外的社会福利差距,与此同时,伴随税费改革,基层政府获得的税收减少,转而通过向老百姓收取各种费用以支持其运行,尤其是农民负担上升为重要的社会问题。

   总而言之,工人下岗、农民负担、各行各业乱收费、企业拖欠民工工资等问题,困扰了当时的中国社会。这些问题倒逼中央政府改革原先的社会政策和社会福利体制,于是就有21世纪初的“广覆盖、保基本”的社会福利建构行动。主要改革行动有:取消农业税费,对农业生产实现各种直接补贴,清理农民工工资拖欠以及规范劳动力市场,建立新型农村合作医疗保险制度和新型农村养老保险制度,将农民工纳入城镇职工养老保险,推进义务教育制度建设以及解决流动人口的义务教育问题,建立全覆盖的社会救助体制,等等。由此,国家的社会福利政策将体制外的人群都纳入进来,基本上实现了全覆盖,但是享受水平、权利和责任等方面依然还存在着计划体制的许多路径痕迹和缺陷。

  

三、中国社会福利“四阶段”建构和发展逻辑

  

   当代中国的社会福利建构是一个适应社会经济乃至政治变化的过程,并不是一蹴而就的,跟西方社会福利的演变一样。与计划体制时代福利建构有很强的意识形态和价值取向不同,改革开放以后,中国引入市场机制,让体制外的因素和主体在社会福利建设中发挥更多的作用,当时没有明确的价值取向和意识形态,如果说有的,那也是受新自由主义市场经济的影响。在时间上与英美国家盛行的保守主义取向处于同一阶段,[16]表面上看是一种巧合,实质上有着异曲同工的呼应。这在一定程度上说明中国确实抓住了世界变迁的节奏和机遇。这个时候中国的社会福利建设处于“摸着石头过河”的状态。那么,中国社会福利建构是否有其独特的路径还是与其他某一些国家有着相似的路径呢?是不是可以归入东亚的建构模式呢?对此,依然还有不少不同的意见,有待深入研究。我们认为,当代中国社会福利建构的历史和逻辑起点与其他国家既有鲜明的差距,那就是计划体制,又有着一些相似性,比如城镇化、工业化、市场化乃至全球化背景,这就决定了中国社会福利建构的内容、路径和阶段有自己的独特性,也不能完全脱离社会福利建构的一些共同规律。正如R.米什拉所指出的,“各国的独特性必须放在所有国家共有的涉及社会保障与社会福利的问题及解决方案的共性背景下加以看待”。[17]

   中国提出了“让人民有获得感、幸福感”。在“获得感”上,社会福利的多少,是很重要的。中国在过去的30多年中并没有停止社会福利建设,而是以不同速度和方式推进。当然对于什么是社会福利、提供什么样的社会福利、不同阶段需要什么样的社会福利以及实现什么样的社会福利目标等问题,目前还没有达成共识。西方国家有关福利国家建设的相应内容对中国社会福利建设的认识和了解有一定的参考价值。虽然西方国家对于福利国家内涵有着不同的理解,但是我认为,米什拉对于福利国家的解释有相当强的说服力:“简单地说,福利国家背后的总原则是,政府既应该又必须承担起为所有公民提供过得去的最低生活水准责任,它包括对贫穷和依赖的三方面的供给。第一,它意味着以这样一种方式规范市场,以能够维持较高而稳定的就业水平。第二,它意味着由公共部门提供一系列普遍的社会服务,尤其是教育、收入保障、医疗和住房以及一批个人的社会服务,以满足在充满复杂变化的社会中公民的一个基本需求。社会服务的普遍性是一个重要原则,它暗示国家服务是针对所有公民,而不仅仅针对低收入人口。第三,应有一个建立在收入或资产调查基础上的援助设施的‘安全网’,以满足特殊需要和减少贫困。充分就业、普遍社会服务和社会援助,这三方面具体地表述了‘维持’作为一种社会权利的最低生活水平的集体责任的观念。”[18]这里就从米什拉提出的三方面福利内容来分析中国过去近40年的社会福利建设和变迁,可以看出其四个阶段变迁和建构:兜底、适度普惠、高级普惠、多元参与发展(表3)。

   赫克罗(Heclo)“认为西方福利国家经历了四个发展阶段:试验阶段(19世纪70年代-20世纪20年代),巩固阶段(20世纪30年代-40年代)、扩张阶段(20世纪50年代-60年代)和最近的重构阶段(70年代及以后)”。[19]当代中国社会福利建设的具体进程虽然不按赫克罗的四个阶段论进行,但也不是不分阶段的,本文基于从就业、社会服务和社会救助三个纬度去分析中国社会政策演变的阶段性问题。

   (一)就业市场化与就业保障

   改革开放之前,在高度计划时代,城镇就业是由国家包办的,而农村就业受到严格的限制,不能向非农和城镇转移或流动就业,地少人多,于是农村有大量的劳动力冗员,尽管事实上有地下的非农就业活动。改革开放之后,中国的就业有两个最明显的变化:一是农村劳动力可以进城和外出就业,向非农转移就业;二是体制外的就业空间和机会越来越多,原先在体制内工作的一些人开始转向体制外就业,政府包办就业的城镇体制趋于弱化,就业的市场化越来越明显,意味着就业自由度增大了,与之而来的是就业稳定性降低了,流动性提高了。就业的稳定性或流动性问题主要靠发展带来的就业增加来缓和。

   从下图中可以看出,过去30多年中国人口出现异常频繁的流动,其中大部分是从农村流向城市:“大部分流动人口是从农村流动到城市的年轻劳动力,2010年全国流动人口中约有1.5亿人来自农村,省内流动人口中有54%来自农村,跨省流动人口中则有近82%来自农村。”[20]他们都是改革开放后从农村转向城镇、从内陆转向沿海开放地区的移动就业,说明20世纪80年代后中国改革了过去的就业体制,让农村劳动力在城镇和非农实现了就业,明显地提升了他们的社会福利水平。但是,与之而来的是,劳动关系问题,比如工作时间过长、就业不稳定、拖欠工资以及一些相应的就业暴力、歧视问题相继产生,有的问题更趋于严重。1994年诞生的《劳动合同法》虽然从法律上对劳动关系进行规范,并要求企业拿出一定比例的收益用于对工人的技能培训,但是,这个法律更多地为就业流动提供法律依据,而工人的技能培训实际上名存实亡,效果并不好。从20世纪90年代中后期开始,在国有企业改革中,3000多万国有企业职工下岗分流,国家由此设立了再就业培训中心,专门为这些下岗和转岗职工提供再就业技能培训。总的来说,从80年代初开始到90年代末,中国就业体制从原来的单位制、城乡分割转向市场就业、就业稳定性下降、劳动关系复杂化、就业培训出现但效果一般,就业的保障性和稳定性在不断弱化,显然与社会福利要求是不一样的。


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本文责编:陈冬冬
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