返回上一页 文章阅读 登录

徐勇:基于中国场景的“积极政府”

更新时间:2019-01-15 17:18:01
作者: 徐勇(华中师大) (进入专栏)  
而因为好大喜功,这种负担经常会超越民众能够承受的极限,形成所谓“猛如虎”的“苛政”。秦朝和隋朝是中国历史上两个短命王朝,其重要原因是兴办超越民力的大型工程,民不聊生,激起民变。如在秦朝,筑长城用40万人,南戍五岭用50万人,修建秦始皇陵和阿房宫达70余万人,加上其他劳役,役使人数超过200多万。秦时全国人口约2000万左右,而服役的人数总计不下300万,占当时全国总人口的15%,仅修陵墓一项的花费就占到当时全国财力的1/3。庞大的劳役造成农业再生产难以维持,农民不堪重负。隋炀帝急功好利、急于求成,建大运河、修驰道、筑长城以及三次东征高句丽等,动辄征调上百万民力,负担沉重,民怨沸腾。尽管其中的相当数量的大型工程是有利于社会和长远的,但由于负担过重而引起农民反抗。在中国,积极有为与人民负担是并行的。超越负担导致王朝覆亡,形成对积极政府的负面效应。

   其次是官员腐败。积极政府的支柱是庞大的官僚行政机器。在帝国制度下,天下归一家,官僚只是皇帝的“家臣”。皇帝通过“君子重义”的儒家文化的规范,用很低的正式报酬让官僚为其办事。但是,官员考取功名而获取官职,需要支付大量成本,并有自家发财以光宗耀祖的冲动。只是在常态下,这种冲动缺乏制度空间。而当君主积极有为,兴办大量公共工程时,便为各级政府官员提供了自利空间。因为公共工程的具体操办人是各级官员,由于缺乏复杂系统的预算和会计手续,更无相应的监督机制,从而造成公共工程的操办者有利可图。费正清因此认为,在传统帝国体制下,“政府作为有组织的‘贪污集体’”,即缺乏约束官员的体制而造成官员的普遍的“假公济私”行为。〔15〕而层层官僚的自利必然进一步加重农民负担,甚至造成王朝的灭亡。

   再次是消极民众。积极政府意味着政府拥有更多权力,民众成为政府行为的服从者。政府与民众构成主人—奴役关系。为了保证政府的积极行为能够高效贯彻,必然压制民众的不同意见。因此,政府愈是积极有为,民众愈是消极服从。社会活力由此受到抑制,甚至窒息。只是超越了民不聊生的生存极限,才出现“官逼民反,民不得不反”。但这种反抗只是基于生存所迫,提不出新的主张,也无法建构起一个新的制度。消极民众导致中国“有造反而无革命”〔16〕,只能长期在既定轨道运行,迟滞了中国的发展。

   正是由于积极政府的消极后果使得人们对政府的反应处于双重状态。一方面,人们希望统治者开疆拓土,有所作为;另一方面,又希望政府有所节制,甚至消极无为,让民众休养生息。但从王朝兴亡的规律看,往往是政府的好大喜功和民不聊生造成王朝覆亡,从而使得巨大的消极效应遮蔽了积极政府的正面效应。

  

   四、国家治理现代化中的“积极政府”

   当今是历史的延续。新中国建立以后,执政党和政府以前所未有的使命感改造社会,将“积极政府”的模式推向极致,这就是政府具支配地位的计划经济体制和政府无所不包的全能体制。这一体制对于国家经济建设发挥了重要作用。但是,随着经济社会发展,这一体制也显现出极大的局限性。改革开放是对传统计划经济体制的改革,目标是建设社会主义市场经济体制。在这一过程中,古典经济学的“消极政府”理论得以大行其道。正是由于这一原因,“积极政府”的正面效应被遮蔽。

   而在实行市场经济的进程中,中国政府并没有只是扮演“守夜人”的角色,相反发挥着积极作用。“中国奇迹”的产生与政府的积极行为密切相关。就是自由主义经济学者也承认中国政府在经济发展中的积极作用。改革开放的实践促使我们突破既有理论的遮蔽,将“积极政府”置于中国的历史场景中理解,给予其合理定位。

   从中国经济社会发展和改革开放实践看,一个积极有作为的政府是必要的。中国自大禹治水传说开始,就表现出积极政府的特色。这是中国发展的优势。但是如何使历史延续下来的优势得到继续发挥,则必须在充分汲取历史经验教训的基础上,大力推进国家治理现代化。

   其一,适应经济社会发展合理定位政府角色。从历史上看,政府的积极作为主要是在经济领域之外的公共工程领域,如道路、水利等。这一外部性的公共问题是社会自身的力量无法解决,而必须由政府解决的。而在经济领域,完全是经济主体——家户加以支配的。国家除了收税以外,对于微观经济运行,完全是由经济主体自主决定。由此使社会经济保持着活力,即使是王朝更迭也能通过家户使经济得到迅速恢复。改革开放以来,中国的经济之所以得到快速发展,重要经验就是,确立经济主体的自主地位,激发社会的经济活力。从农村家庭承包到城市国有企业改革,从民营企业发展到外资企业引进,无不是给经济主体以自主地位,放手让其发展。而在这一过程中,政府并不是消极无为的。一是主动招商引资,二是创造经济发展所需要的基础性条件,特别是公共工程的修建。尽管一些发展中国家也实行市场经济,但由于缺乏一个强有力的政府积极修建公共工程,经济发展必备的基础性条件较差,使得市场经济的活力缺乏必要的环境。正是基于历史,特别是改革开放以来的经验,执政党对于政府在经济发展中的地位和角色有更为明确的论断。中共十八届三中全会和十九大都提出,使市场在资源配置中起决定性作用,更好发挥政府作用。这就意味着,各类市场主体在经济发展中扮演着主要角色,在这个基础上更好发挥政府为经济发展服务的作用。

   其二,通过国家治理现代化重新塑造积极政府的形象。积极政府曾经在中国历史上产生诸多负效应,且在改革开放中有所延续。这是国家治理现代化进程必须加以解决的,并需要超越历史,重新塑造积极政府的形象。

   首先,中国需要积极政府,但需要的是能够有所节制并有合理边界的积极政府。政府能够集中和调配资源,具有巨大能量,但这一能量需要有所节制,有合理的边界。这在于政府本身并不是财富的生产者,而只是资源和财富的调集和分配者。如果政府对自己的行为缺乏节制,没有合理的边界,很容易代替经济主体,或者超出经济发展的承受能力。地方政府在中国的改革开放中扮演了历史上前所未有的主动角色,是中国经济迅速发展的重要推动力。但是在这一过程中,也出现了个人意志凌驾于经济规律之上,甚至因为个人政绩而滥用财政和民力。

   其次,中国需要积极政府,但需要的是高效廉洁的积极政府。积极政府依靠的是政府工作人员的积极性。改革开放以来,对传统高度集中的体制进行改革,地方获得了相当的自主权。这一分权体制极大激发了地方政府的活力,成为主动性政府。这是过往历史没有过的。但是,这一过程中,也出现了因为分权而分利的行为。这就是政府公务人员在行使公务活动中谋取个人私利,产生了严重的腐败问题。基于这一问题的严重性和危害性,中共十八大以来,中央加强了对权力的限制和监督,权力相对集中。同样,这一过程中,又出现了政府工作人员懒政惰政不作为和形式主义敷衍应付现象。如何建设一个高效廉洁的积极政府,仍然需要在体制机制上加以探索。

   再次,中国需要积极政府,需要的是能够为社会保留自主空间并塑造出积极公民的积极政府。人民是历史的创造者。中国改革开放的起点和最重要的经验,就是调动广大人民群众的积极性。积极性来自于自主性,自主性又来自于体制给予的空间。在社会主义条件下,政府和民众不是对立的两端,在经济社会发展中更不是非此即彼的两极。实现国家治理的现代化,要求政府不仅能够自我积极有为,更重要的是将广大人民群众的积极性调动和激发起来,让人民群众积极有为。这是对长期历史上的“积极政府”角色的历史性超越,也是国家长治久安和经济社会持续发展的根本基础和不竭源泉。

  

   〔参考文献〕

   〔1〕孙中山.三民主义〔M〕.岳麓书社,2000.69.

   〔2〕〔3〕〔5〕〔英〕亚当·斯密.国民财富的性质和原因的研究:下卷〔M〕.商务印书馆,1988.284,291,292.

   〔4〕〔8〕〔10〕〔14〕马克思恩格斯选集:第1卷〔M〕.人民出版社,1995,762-763,762-763,762-763,681.

   〔6〕列宁选集:第2卷〔M〕.人民出版社,1972.512.

   〔7〕毛泽东选集:第3卷〔M〕.人民出版社,1991.853.

   〔9〕马克思恩格斯全集:第46卷〔M〕.人民出版社,1979.474.

   〔11〕马克思恩格斯选集:第4卷〔M〕.人民出版社,2012.13.

   〔12〕马克思恩格斯论中国〔M〕.人民出版社,2015.6.

   〔13〕〔15〕〔美〕费正清.美国与中国〔M〕.张理京译.世界知识出版社,1999.24,106-107.

   〔16〕〔美〕斯塔夫里亚诺斯.全球分裂――第三世界的历史进程〔M〕.商务印书馆,1995.318.

  

   〔基金项目〕国家社科基金重点项目“关系变迁下中国国家治理体系发展、改进和演化研究”(18AZZ013)

   〔作者简介〕徐勇,湖北文理学院政法学院教授,华中师范大学政治科学高等研究院教授,教育部长江学者特聘教授,湖北武汉430079。

  

  

本文责编:frank
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/114593.html
收藏