内容提要：20世纪70年代中后期，基于社会现实的启发与需要，西方国家一些学者开始反思“社会中心”研究范式，力图“重新找回国家”，国家理论在当代西方学术界重新兴起。在国家理论复兴的热潮中，诺德林格的国家自主性理论令人瞩目，引起了很大的争论。在《民主国家的自主性》一书中，诺德林格采用先破后立的论证方法，首先对“社会中心主义”经验民主理论进行了全面批判，然后提出了三种国家自主性类型，试图彻底颠覆社会中心研究范式。诺德林格的国家自主性理论属于迈克尔·曼所谓的“真正的精英主义”国家理论。但由于其理论的矫枉过正，没有廓清国家和社会的界限，招致了西方一些学者的批判，由此引发了“新国家中心主义”理论范式的出现。
关 键 词：诺德林格 国家自主性 社会中心 国家中心
1 引言
自柏拉图、亚里士多德时代以来，在西方政治学2500年的历史发展中，政治学说流派纷呈，但国家始终是各个时代政治学研究的永恒主题，国家学说始终是政治学的核心问题。但是，自20世纪以来，美国的一些政治学家们认为欧洲传统的政治学所采用的规范、静态的研究方法，存在着不能联系现实问题，不能从政治生活的变动中去研究现实的严重缺陷。以戴维·伊斯顿为代表的政治学者们也认为国家概念太含混不清。于是在美国兴起了一场政治学革命，出现了行为主义、后行为主义、结构功能主义、政治系统论等主要学派及理论和方法。在这股喧嚣的氛围中，“国家”为“政治体系”、“政治系统”等术语所代替。另一方面，在美英等发达资本主义国家内部，利益集团在社会政治生活中越来越活跃，其对国家公共政策的影响越来越引人瞩目。这使越来越多的学者在学术研究中也产生了一种错觉，即认为公共政策的形成主要是社会中的利益集团动态互动的结果，而国家“主要被视为一个平台，经济性的利益集团或规范化的社会运动在其中或者互相斗争或者彼此结盟。”[1]多元主义、新多元主义、社团主义三种自由主义民主理论就是这种“社会中心主义”思想的典范。同时，由于国家在马克思主义民主理论视阈下也不过是统治阶级的“工具”而已，因而统统被称为“社会中心主义”理论。
但是，自罗斯福新政以来，由于凯恩斯革命的大行其道，“国家”在促使发达资本主义摆脱经济危机中的作用的日益瞩目，大量的殖民地、半殖民地国家在二战后也纷纷独立，“国家”在这些国家经济发展中所扮演的角色越来越重要。同时美英等发达国家在激烈的国际竞争中面临着巨大的压力，需要寻找新的解决路径。这促使学者们将注意力再次转向“国家”这一重要的行为主体。20世纪70年代中后期，随着行为主义政治学的式微，以斯考切波为代表的“回归学派”发起“找回国家”的号召，得到了越来越多学者的响应，由此西方学术界兴起了研究国家的热潮。
不过，大多数学者主要是结合相关国家的发展案例，采用比较历史学、比较政治经济学的方法研究“国家的自主性”，对社会中心主义理论做全面批驳的比较鲜见。如斯考切波在其代表性著作《国家与社会革命》中就是在研究法、中、俄三国革命的发生时提出国家自主性的命题。
但是，“回归学派”的另一位代表人物埃里克·A·诺德林格则在《民主国家的自主性》一书中，从规范理论角度，以利益集团非常发达、通常被人们认为公共政策过程主要受这些利益集团控制、而国家基本上只是这些利益集团博弈平台的民主国家为研究对象，采用先“破”后“立”的方法，即首先对社会中心主义理论的理论缺陷和解释限度进行了全面而系统的批判，然后在此基础上，构建出三种国家自主性类型，论证了民主制国家自主性的客观存在，对社会中心主义理论进行了彻底的清算。
2 诺德林格对社会中心主义理论的批判
诸如多元主义、新多元主义、社团主义、马克思主义等社会中心主义民主理论，尽管关于公共政策的形成看法各异，但持有共同的看法：因为各种与公共政策形成相关的资源为社会利益集团所垄断，所以民主国家在公共政策的制定过程中，国家只能是顺从社会利益集团的要求，没有任何主动性、自主性。“国家需要持续地高度依赖社会行动者，以换取各种具体而广泛的从选举日的投票到日常的公共政策执行等各方面的支持。”[2]但是，诺德林格认为，这种“社会中心主义”立场并非无懈可击，而是有明显的局限性。
2.1 社会中心论违背微观经济学的边际效用递减定律和社会心理学的消极定律
社会中心主义理论认为，民主国家的公共官员离不开社会利益集团的持续支持。诺德林格则认为，尽管如此，但是大多数公共官员的某些即时目标的实现并非一定需要最大化的社会支持。例如，对于希望再次当选的议员来说，如果他有把握大多数的选民在选举时确定性的会投他的票，那么他就不担心其他人支持他与否。同样，如果公共官员在执行某项经济增长战略时需要得到某一行业支持和配合，但他也不需要得到行业内部所有企业的支持，相反，他只需要该行业内部的最大企业的支持和配合就可以实现目标。因为依据微观经济学的边际效用递减定律和社会心理学的消极定律，当社会利益集团的支持超过一定临界点时，其支持的减少或者降低对公共官员、公共政策制定所产生的影响力就不会像在临界点之内那样具有极大的影响力，甚至会几乎不起作用。社会中心主义理论无法解释这种过多的社会利益集团的支持对公共官员的意义，及其在公共政策的形成过程中所发挥的作用。
2.2 社会中心论对公共官员的行为逻辑分析不够周延
诺德林格认为，作为国家偏好代表的公共官员并不会、也没必要时刻把寻求社会利益集团的支持放在优先考虑位置。因为，虽然有的公共官员保持自己当前的职位离不开社会利益集团的支持，但是，公共官员除了保住职位外还有其他的目标，而且这些目标并不必然与保住自己职位的目标相矛盾。况且，对于许多公共官员来说，即使落选失去现有职位，也并非没有出路，他们还可以在私营部门任职，这并不意味着其利益的巨大损失。此外，许多官员的继续任职并非完全由选举决定；有的官员因为处在“安全”选区中，其能够继续保持职位几乎没有悬念，所以其也没必要为社会支持的丧失或提升而过分牵肠挂肚。虽然依靠选票当选的公共官员再次当选还需要社会的支持，但是其当选任职后，都有固定的任职年限，在这个任职的年限内，其也没必要唯社会利益集团的利益诉求是从。况且，公共官员还可以利用借助许多机会以各种手段直接或者间接地压制、消解、弱化、疏导社会利益集团的压力。
2.3 社会中心论忽视了长期以来具有重要影响力的“伯克式理念”
长期以来，政治学界围绕代议制下议员应该如何履行自己职责的问题存在着争论。一派是强制委托制说，另一派是独立代表制说。[3]前者认为，代表既然为选民推选，代表就是选民派驻代议机关的“大使”，理应只能与选民保持完全的合作与一致，也就是必须严格遵从原选区选民的委托命令，不得与选民有任何意见和行动上的冲突与偏离。后者则认为，经选民选举出的代表有权利依据自己的独立判断履行对国家和社会的职责。以伯克为代表保守主义学派即坚持此种观点，认为经选民选举出的代表并不是以选民为师向选民学习法律和政治的“学生”，也不应是选民的简单代言人。正确的做法是：他们应该对整个国家利益负责，应该按照自己最佳见解自由行使自己的职权，不论这些见解是否与选民见解一致。诺德林格认为，在公民社会非常发达的国家，公共官员由于认识到其自身所担当的公共责任，尽管可能会面临着社会利益集团的威胁与制裁，但是也并不会对利益集团的要求亦步亦趋。经验民主理论和公共政策形成理论的社会中心论的偏差，就在于忽视了伯克的独立代表制理论的合理性和积极价值。
2.4 社会中心论的“封闭系统”分析方法巧妙地遮蔽了人们的思维
诺德林格认为，社会中心论貌似非常有说服力，是因为其采用“先入为主”的研究方法，从一开始就排斥国家自主性理论观点，社会中心论者“几乎全部论断在很大程度上都倾向于自我确认，还有一部分论断是通过同义反复的方式来论证的。几乎所有的论断都采用一种‘封闭系统’分析”。[4]也就是说，由于社会中心论者非常强调公共政策的制定需要社会利益集团的支持，以至于在整个论证过程中根本没有将国家自主性当作一种可能性来进行讨论，其结果是给人们造成一种错觉，从而忽视或否认了国家对公共政策所具有的独立影响。这种“过早封闭的、循环的分析会得出两种错误的结论：(1)毋庸置疑民主国家始终会受到来自与其存在分歧的社会偏好的约束；(2)社会行动者，而不是那些在公民社会中被认为是卓越的行动者，控制着大部分非常有效的资源。”[5]此外，尽管社会中心主义的经验主义研究很多，但是这些已有研究其论证都有漏洞，并非无懈可击，其可信性和解释力都不高，因而这种理论并没有得到现实的切实证明。“社会约束假设仅仅是假设而已。没有任何一项研究从经验主义的角度系统证明，在国家-社会偏好存在分歧的情况下，最强势的社会诉求通常会获胜，也没有任何一项研究尝试通过有意识的坚决证伪的努力来验证社会约束假设的有效性。”[6]
3 诺德林格的国家自主性理论模型
在对社会中心论作整体性的批判后，诺德林格建构起三种国家自主性理论模型。他没有采用“主权”、“人民”等抽象术语定义国家，而是将之界定为“具有公共政策制定权的所有公共官员总和”。所谓国家自主性，乃指公共官员作为一个整体在公共政策形成过程中，摆脱社会利益集团的约束，所发挥的独立影响力和话语权。诺德林格认为，无论国家和社会利益集团的偏好存在根本分歧、部分分歧，还是没有分歧，作为国家代表的公共官员都可以摆脱社会利益集团束缚，独立作出决策。他将这三种情况下分别命名为国家自主性类型一(国家-社会偏好存在根本分歧时的国家自主性)、国家自主性类型二(国家-社会偏好存在部分分歧时的国家自主性)、国家自主性类型三(国家-社会偏好不存在分歧时的国家自主性)。
三种国家自主性类型中，类型一，即国家-社会偏好存在根本分歧时国家所具有的自主性和社会中心主义理论分野最大；类型三，国家-社会偏好不存在分歧时国家所具有的自主性，和社会中心主义理论分野最小。诺德林格首先从最易建构的类型三入手，然后论证类型二，即国家-社会偏好存在部分分歧时的国家自主性，最后才啃最难的“骨头”——国家自主性类型一，即国家-社会偏好存在根本分歧时国家所具有的自主性，一步一步地铲除社会中心主义流派的理论根基。而且，作者还从策略角度为国家摆脱社会利益集团束缚开了“药方”。这样就从理论和实践两个角度为国家中心主义流派的成立提供了依据。
3.1 国家-社会偏好不存在分歧时的国家自主性
这一模型认为：当国家和社会的偏好不存在分歧时，公共官员可以利用国家力量和资源强化社会利益集团的偏好使之与国家偏好一致，以避免分歧性偏好出现，从而将自己的偏好转化为权威性行动。
诺德林格认为，在现实政治生活中，国家-社会偏好不存在分歧是一种非常普遍的现象。
首先，在政治“重大议题”上，大部分发达工业化民主国家，其国家和社会之间往往不存在偏好分歧。即使有人试图在这些重大问题上提出异议，但是由于这些社会利益集团手中掌握资源有限，他们也无法对这些“重大议题”提出异议。
其次，在国家危机时期，公共官员由于其在拥有信息资源、专业知识和技能等方面所具有的独特优势，社会利益集团也会倾向于顺从国家偏好，即使最强势的社会集团也认为这个时期政策的执行需要绝对的一致性，自觉服从国家安排是最为明智的选择。
再次，在非危机时期，即日常的决策中，在面对那些需要较高的技术性要求的议题和国家议题以及一些全球性议题时，由于这些议题对社会集团的影响在短时间内不明显，社会集团难以判断何种决策会影响他们的利益，这时他们也会选择服从国家偏好。
最后，从政治文化角度看，只要国家的行为没有逾越基本的宪政和程序规则，社会中有许多人往往倾向于信任公共官员并对国家政策采取默认态度。
诺德林格认为，对于这种经常发生的国家-社会偏好不存在分歧现象，研究者得出是社会利益集团偏好、而非国家偏好主导公共政策的结论，与研究者一开始的社会中心主义研究切入角度有关，“是从国家中心论的角度还是从社会中心论的角度来解释国家-社会偏好趋于一致的例子，几乎完全取决于分析家所选取的分析视角。”[7]而事实上，“在非分歧的情况下，国家偏好至少具有和社会偏好同样多的解释价值。”[8]换言之，如果研究者最初就采用国家中心论的视角，就会得出国家决定公共政策形成，而非社会利益集团主导公共政策的结论。
从策略角度看，诺德林格认为，国家有许多手段预防与国家存在分歧的偏好的出现。首先，对于与国家偏好一致的社会利益集团，国家可以通过限制那些怀疑现行政策信息的传播，同时从正面广泛宣传、大肆渲染现行政策已经取得了非常好效果的方法以维持或强化那些与国家偏好一致的社会利益集团对国家的支持。
其次，对于那些对密切关注国家政策走向的社会利益集团，国家可以采用招募知名专家担任高级官职等方式，使这些社会利益集团认识到国家正在采取措施解决问题，以维持和巩固这些社会利益集团的顺从。
最后，对于那些持中立立场的社会利益集团，可以采用重建一个超乎党派利益的咨询委员会，采用技术管理模式制定政策，或者宣称决策制定权属于那些自己不能控制的“非政治性”国家部门，从而使这些社会利益集团保持中立态度不变，不会反对依据国家偏好形成的公共政策。
3.2 国家-社会偏好存在部分分歧时的国家自主性
这种国家自主性类型认为，当国家和社会偏好存在部分分歧时，公共官员可以通过有效的手段，导引社会利益集团改变那些同国家不一致的偏好，达到与国家偏好一致，最后将这种没有分歧的偏好转化为公共政策。
诺德林格认为，秉持社会中心论的经验民主理论和公共政策理论的研究者，其实已有意或无意为国家自主性类型二提供了有力的证据和案例。尤其是“民主理论的四种变体中最崇尚社会中心论”、[9]与国家自主性理论针锋相对截然对立的多元主义理论也不例外。多元主义的代表性人物达尔在其著作《多元主义民主的困境》中有关纽黑文市李市长的策略性行动就表明了国家具有自主性，就是多元主义者对国家自主性类型二的最有力佐证。
诺德林格进一步认为，社会中心主义论者为国家自主性类型二所提供的案例相对有限，根源不是在于现实中这种案例少，而是和前一类型的原因相同，即同样在于研究者一开始就从社会中心论的假设出发。反之，如果这些研究者能够有意识的沿着国家自主性的“思路开展，或许它们能够证实更多的第二类自主性例子。因为很多研究工作只是偶尔沿着上述思路开展的，因而它们也没有发现能够支持第二类自主性命题的充足证据就不足为奇了。”[10]在现实中，国家在改变社会偏好的四边形方面是拥有能力和机会的，并且是非常有效的，公共官员在这些方面也有非常积极的主观愿望，且也往往会取得成功，不过没有被这些研究者所重视而已。
从策略角度，诺德林格认为，公共官员可以根据社会集团力量对他们所提出的公共政策的态度分别采取相应的对策。
首先，对于国家偏好形成的公共政策持反对意见的社会利益集团。公共官员可以利用社会集团对国家和民族的忠诚，以及通过提供强有力的证据和理由，说服他们使他们认识到：现行的公共政策并不是与他们的利益相冲突，而是更有利于实现他们的利益。或者可以采用给他们参与公共政策的讨论机会、甚至利益交易的方式等，使他们放弃原有政策偏好，转向支持国家的公共政策。
其次，对于国家偏好形成的公共政策持中立态度的社会利益集团。公共官员可以通过改变议题界定和认知的方式、将政策议题加诸于既存的阶层、种族或地区分化之中，或者利用这些社会集团基于对背离国家的公共政策可能引发的惩罚等不良后果的惧怕，或者通过激发情感的方式使这些社会集团认识到其有义务和责任支持国家的公共政策。
最后，对于国家偏好形成的公共政策持赞同态度的社会利益集团。公共官员则可以采用宣称将把双方都关切的议题列入正式日程、提升他们的权威或知名度以给他们提供特殊的便利、在他们中间组建议题联盟等方式进一步强化这些社会集团对国家公共政策的支持。
3.3 国家-社会偏好存在根本分歧时的国家自主性
这种国家自主性类型认为，当国家-社会偏好完全相左时，公共官员可以利用国家的固有权力不顾社会利益集团的偏好，把自己的偏好上升为公共政策。由于这种类型是对社会中心论的彻底颠覆和反叛，诺德林格在这一部分对社会中心主义理论的每一个流派逐一作了仔细反驳。
诺德林格认为，多元主义关于公共政策是“所有社会集团偏好平衡的结果”的观点仅看到了公共官员在犬牙交错的社会利益集团矛盾和冲突中所发挥的协调作用的一面，却忽视了他们也可以对社会利益集团之间的矛盾和冲突加以利用的一面。例如，公共官员可以采取分而治之的方法，消减它们对国家施压的资源和能力。
新多元主义关于公共政策受制于“组织良好、被国家邀请进入政策过程的强势利益集团”的观点，没有认识到强势利益集团的强势地位是主动与国家共享公共权力的结果，如果这些强势利益集团欲逆国家偏好行动，国家可以采取与更多的其他利益集团合作的办法，打破现有利益集团对公共权力分享的垄断，从而迫使这些强势利益集团不敢对抗国家。换言之，是强势利益集团更多的依赖国家，而不是国家依赖于强势利益集团。此外，依据“寡头统治铁律”，社会利益集团内领导者的利益和集团的整体利益并不完全一致，国家还可以通过拉拢利益集团的领导者，对利益集团内部进行分化瓦解，从而弱化这些利益集团调配资源与国家对抗的能力。
社团主义理论的公共政策形成于“公共官员和高度组织化、彼此不存在竞争关系的垄断利益集团的制度化的协商”的观点，忽视了这些利益集团能够介入公共政策过程是以其接受国家对其保持一定的控制权为前提条件的，因此，国家可以以此限制这些利益集团对国家施加压力。其实，利益集团内部高度集权的组织体制也使集团领导人可以利用组织权力协调、控制其内部成员对国家形成过大压力。另一方面，作为决策主体的公共官僚在决策信息和专业知识方面具有巨大优势，其任职和提升多由其资历和专业能力决定，而和社会利益集团的支持并没有直接的关联，这也导致其决策可以摆脱利益集团的压力。
马克思主义理论的分析中就承认资本主义国家自主性，只不过马克思主义认为这种自主性仅有两种途径可以实现，即寻求对立阶级之间的相对力量平衡以及通过有意识的操纵使统治阶层和被统治阶层使二者处于对立状态。其实还有很多策略和方法可以用来提升资本主义的国家自主性的，只不过是马克思主义没有认识到而已。
从策略角度，诺德林格认为，公共官员同样可以采取许多手段，避免社会利益集团对之施加压力。首先，公共官员可以抵消或削弱社会利益集团所控制的政治资源使其没有足够力量与国家抗衡。例如，可以使用国家资源替代社会利益集团的资源，从而摆脱这些社会利益集团对公共官员的威胁。
其次，公共官员可以采用离间或拉拢一些社会利益集团的领导者或者其内部有影响力的成员等方法，使其难以形成合力威胁国家。
最后，公共官员还可以劝阻某些社会利益集团不与国家抗衡。例如可以采用暗示这些社会利益集团离不开国家支持的手段，使其主动放弃与国家作对。
4 国家中心?社会中心?
迈克尔·曼把国家中心理论称为精英论国家理论，并将其分为“真正的精英主义”和“制度国家主义”两类。前者把国家看作一个统一的有理性的运作者，是一个精英集团运作者，有其自身的利益；后者则认为，国家也并非铁板一块，其本身也是一个复杂的组织网络，国家的自主性主要是通过其组织结构及其整体行为模式而影响社会政治生活和运作的。或者说，前者把国家自主性和精英自主性联系起来，后者则认为国家的自主性与特定的政治制度的自律逻辑相关。[11]按照这种划分，诺德林格的国家自主性理论显然属于“真正的精英主义”国家理论，虽然诺德林格试图撇清其与精英主义的关联。
西方学术界对国家中心理论的探讨经历了从承认国家具有相对的、潜在的自主性到对国家自主性讨论的渐进和深化的过程。以普兰查斯和米利班德为代表的新马克思主义者提出了国家相对自主性理论，斯考切波在分析法国、俄国和中国革命时认为，国家具有“潜在的自主性”。诺德林格则走得更远，他认为，国家自主与社会自主同等重要，而且甚至在社会偏好和国家偏好截然分歧时，国家依然可以根据自己的意志作出决策，并且国家自主是一种经常发生的行为。这一理论是古典精英理论的政治现实化，也是对新马克思主义理论的拓展。[12]如果说，新马克思主义学派只是对社会中心主义理论小心翼翼地质疑，并未撼动社会中心理论的根基，那么，诺德林格则对社会中心理论从基本理论和技术策略两个方面进行了彻底清算，试图从根本上摧毁了社会中心理论的根基。这种尝试是对长期以来占据统治地位的社会中心理论的彻底颠覆。诺德林格的这种努力，试图使国家重新回到政治学研究中的核心位置，确立其在解释社会政治生活中的价值和作用。正是因此，西方学术界称之为公共政策领域内“温和的哥白尼式革命”。[13]
但是，诺德林格的国家自主性理论招致了相当多的批判和质疑。
第一，诺德林格的理论有矫枉过正之嫌。尽管社会中心理论有偏颇，诺德林格也反复重申其国家自主性理论只是对社会中心主义理论在适用性和解释力的一种补充，但是如果因此而将一项具体公共政策的形成全部归结为国家的作用，而彻底否认社会力量的作用未免有点过于绝对。米格代尔就认为诺德林格“过分夸大了国家的自主性”。[14]而且，过分强调国家作用会引起人们的误解和敏感，“虽然回归国家学派不止一次地提到，他们对于国家自主性的强调并不是彻底地取代社会中心论，更不是要回归到令人生畏的不受限制的‘国家主义’，但其对国家权力尤其是国家精英个人权力的过多渲染，仍然会让人不由自主地联想起斯大林主义甚至是法西斯主义。”[15]
第二，该理论并没有廓清国家和社会的界限，往往把国家和社会混淆在一起，影响了其解释力。“诺德林格将国家界定为公共官员们资源权衡的平行四边形，同时把社会界定为运行于社会中的力量的资源权衡的平行四边形。以这样一种方法对各种资源进行权衡，是一项非常艰辛的工作。当我们考虑到政党精英时便会呈现出一个尤其尖锐的问题，因为他们是有两张面孔的。政党的领袖不仅是社会精英，而且还是国家精英。因此，如果国家由于民选精英的行动而呈现自治，我们很难确认政治领袖在以国家精英还是社会精英的面目行动。”[16]也就是说，现实中的政治精英往往是国家精英和社会精英的合一，很难以确定在一项政策制定的过程中政治精英们究竟是代表社会还是代表国家而行动。“国家的概念常常是从其与社会的区分的角度而界定的。但是在实践中，二者的界限是难以分清的。”[17]同样，美国学者乔尔·米格代尔则认为“国家仅仅是其所要统治的边界内的组织混合物中的一个组织”，[18]并提出了“社会中的国家”的概念。他认为，“国家中心论”、“社会中心论”都存在方法论和解释力的不足。就“国家中心论”而论，其视国家为抽象的整体，忽视了政策形成过程中国家与其他社会力量的互动，以及在政治运行过程中国家各个组成部分的互动，“将国家视为当然的危险是：我们假设国家无论何时何地都有实现其领导者意图的潜力或能力，而忽视了国家在不同社会中扮演的角色不同”。[19]澳大利亚学者琳达·维斯和约翰·霍布森提出新国家主义的“国家与社会共生互动”的研究范式，论述了“国家嵌入民间却仍有自主能力的嵌入式自主性”问题，[20]这标志着新国家中心主义理论的兴起。
