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陈拯:失衡的自由国际秩序与主权的复归

更新时间:2019-01-13 15:41:09
作者: 陈拯  
盟友和其他国家追随并分担成本的需求和意愿同样大为下降。另一方面,冷战结束后的一个时期内,随着原有政治格局被打破,在不少地方出现权力真空引发政治混乱,美国扩展势力的外部诱惑增多。十余年间,在制衡缺位的背景下,新自由主义和新保守主义意识形态推动美国走向过度扩张。(19)但是,较冷战时代,美国自身绝对意义上的资源和手段并没有相应规模的提升,其责任与行动范围却大为扩展,权力透支问题因此迅速显现。“9·11”事件后,美国发动阿富汗战争和伊拉克战争,财力、物力、人力耗费巨大,成为沉重的战略负担。其间,小布什政府的单边主义倾向更是损耗了美国霸权的政治正当性。高昂的军费开支与其他成本最终迫使美国转向战略收缩,可是毕竟诱惑太多、约束太少,面对由自身制造的乱局常常“欲罢不能”。美国战略的摇摆不定,导致其始终无法向外释放稳定一致的信号,又进一步加剧了各种地区乱局。全球金融危机更是重创了美国霸权的经济实力基础,影响了美国倡导的“华盛顿模式”的吸引力。奥巴马上台后,试图在“国内事务”与“全球领导”间进行平衡,但效果并不理想。特朗普在竞选中的“本土主义”(nativism)宣传迎合并鼓动了部分民众的不安与不满,上台后更强化了“国内事务优先”的路线,强调美国的“自身利益”,而模糊了“维持全球领导力”。

   同时,在相对开放的“自由国际秩序”下,技术、经验与资本的扩散转移进一步加快,国家间发展速率不平衡显现,权力消长的动态趋向不可避免。(20)在区域国际体系中,美国的掌控能力和干预意愿在收缩,而以中国为代表的新兴大国以及一些区域性中等强国实现了经济崛起,海外拓展与国防力量不断增强。同时,在反恐战争与“阿拉伯之春”冲击下,中东等热点地区旧有的区域秩序和权力平衡被打破,一些区域性大国或中等强国逐渐成长为塑造地区秩序的关键力量。这些震荡对美国的战略行动构成了重大牵制。复杂的权力变动导致国家间传统的地缘政治竞争重新被激化。现实主义政治逐渐回潮,国家利益、传统安全与物质性实力重获强调,“自由国际秩序”开放原则与多边原则再次受到冲击和挑战。

   此外,相关多边国际组织与国际机制的缺陷不断暴露。一方面,随着权势变动的出现,制度权威分布与国家实力对比出现明显落差,导致了“制度制衡”“制度竞争”与“竞争性多边主义”的出现,加剧了国际制度的碎片化趋势。(21)另一方面,国际组织的精英化与官僚化倾向日趋严重,和普通公众的期待相距甚远,民主负责与回应(accountability)不足,更多代表了跨国资本与精英阶层的理念和利益,进而刺激了许多群体收回主权与减少对国际组织投入的强烈要求。世界贸易组织等经常成为草根反全球化力量的抗议靶点。(22)类似的,在欧洲一体化进程中,随着欧元区的建立,成员国不断让渡诸如货币等经济主权,但在政治性较强的领域却难以突破,结果欧盟在经济领域掌握了大量与其政治及社会责任并不匹配的权能,特别是货币一体化与财政福利政策分化脱节严重,而成员国民众对欧盟的监督与约束有限,与欧盟的民主赤字有密切联系的“疑欧”情绪弥漫于英国和欧陆。(23)对非国家行为体的怀疑与不信任又转化为对国家和主权的强调。

   国际体系变动也影响到国内政治力量的组合与消长。随着冷战终结、政治诉求多样化、政治力量多元化,延续多年的左右两翼竞争格局走向瓦解。传统左翼政党及其他左翼政治力量因冷战结局遭遇不同程度的挫折,其中不少走向衰弱甚至瓦解,一些则通过所谓的“第三条道路”实现自我转型。同时,在经济全球化快速推进过程中,不受约束的自由市场加剧了社会内部分化,阶级和阶层对抗强化。同时,社会多样性与复杂性增强,增加了协调整合的困难。各种经济与文化冲突层出不穷,却长期无法在既有政治渠道(特别是日渐僵化的政党政治体系中)得到有效吸纳与回应,结果进一步走向极端化。世界范围内,作为快速全球化所刺激的认同政治的表现,族群与宗教矛盾频繁爆发,甚至发展为激烈的暴力冲突,如英国的北爱尔兰问题、西班牙的巴斯克与加泰罗尼亚问题,以及加拿大的魁北克问题等,反映了在民族运动的大潮面前,西方国家同样不能幸免。民族问题还常常与宗教问题交织在一起,使矛盾更为复杂化、尖锐化乃至极端化。自由主义的模式,即把民族问题化解为人权问题的模式未见成功,甚至制造了更多矛盾。(24)在世界大多数国家都是多民族国家的情况下,无限制地追求所谓的“民族独立”或者“民族自决”(实际上大多以建立而非超越“国家”为终极目标),不仅不能解决各民族间现实存在的不平等问题,而且经常导致大规模政治动荡。全球化推进的过程,刺激了内部政治整合的更大需求,重建政治共同体秩序的呼声上升。尤其是经济陷入困难后,强调国家作为政治共同体的稳定性,维持内部的团结、秩序与稳定,无论是对发展中国家还是对发达国家似乎都变得更加迫切。因此,在经受了短暂冲击之后,相关主张和保守派政治势力反而收获了更多支持。

   冷战结束前后,一大批非西方国家开始了其民主化过程,被亨廷顿称为“第三波”民主化。但是,这些国家或地区在民主化推进过程中出现了贿选、腐败、族群冲突与暴力等种种乱象,在民主制度巩固方面仍面临严峻考验。(25)全球化带来的社会变动,激发了更多的政治力量,常超出既有体制的承载力。一方面,一些国家部分公众的不满通过过激形式表达,社会稳定和政治秩序受到威胁;另一方面,维护社会秩序的理由又往往为超越法治的强权所左右,压制了个人自由,特别是损害了弱势群体的权利。这已成为许多国家政治发展的基本难题。民主制在一些情况下甚至刺激了政治的极化与对立。人权规范被西方国家片面框定成过度偏重个人及所谓政治权利的形态。(26)西方世界基于自身战略利益,忽视当事国实际情况的强制干预激化了诸多矛盾和问题,实际效果往往适得其反。(27)一些国家假借“人道主义”“保护的责任”的名义,以推翻他国合法政权为目标,在一些地区和国家内部制造了混乱和动荡,反而助长了恐怖主义与极端势力的蔓延。(28)一方面,“人道主义干预”受到多方质疑,对诸如“保护的责任”等进行约束的呼声高涨。另一方面,历经具体行动挫折,感受到难民问题等连带后果,西方世界的干预意愿与能力也在下降。“人道主义干预”逐渐退潮,传统的国家主权原则作为拒绝外部干涉行为的规范保障经受住了考验。

   值得一提的是,对国家以及主权规范的强调还有另一层重要背景,那就是一系列新的政治相关领域的出现。当前,伴随科技快速发展,涌现出一系列新的全球治理议题与政治行动空间,如互联网络、太空、极地等,进而衍生出利益分配与调整的一系列全球性政治过程。各种政治行为体间围绕“新边疆”的竞争与博弈愈加激烈。在这些新的世界政治空间,主权规范的价值得到了强调和拓展,一些新的主权理念及主张也得以提出。例如,国家权力的外延在网络技术迅猛发展的信息时代有了新拓展,划分权责的讨论也从领土、领空、领海扩展到了“信息边疆”,涉及基础规则的网络主权概念兴起,如何界定其性质和范围成为争论焦点,构建网络空间国际秩序迫在眉睫。同样,温室气体排放权益、外层空间、海洋权益、极地资源等争夺日趋激烈,各方都在试图占据先机,这些也在不同程度上刺激了对个体国家利益与主权规范的强调。

  

三、“脱嵌的自由主义”(disembedded liberalism)与“双重运动”的推进

  

   除了政治权力结构的变动,“自由国际秩序”所受到的更为严重且具实质性的冲击还在于其基本政治经济安排的瓦解。二战结束以来,“自由国际秩序”形成并运行的关键背景是资本主义福利国家的兴起,形成了“内嵌的自由主义”(embedded liberalism)模式,一方面在国际层面推动开放市场与分工合作,另一方面在国内建立社会福利保障机制,以政府主导的再分配机制补偿相对受损者,将自由市场的运行重新嵌入(embedded)社会体系之中,在效率与公平间达成妥协,调和各方利益。然而,20世纪70年代以来,“新古典自由主义”迅速兴起,并在冷战胜利的加持下,成为延续至今的新一轮经济全球化的思想灵魂。它主张消除国家对社会和市场的干预,将乌托邦化的市场逻辑尊奉为组织社会的基本原则,由此导致了所谓“脱嵌的自由主义”,破坏了“自由国际秩序”原有的关键基础。结果,市场逻辑脱离社会约束而不受控制地扩张,破坏了经济发展的社会基础,制造了一系列社会矛盾与问题,刺激了各种形式的以约束开放市场为诉求的社会“反向运动”,这是卡尔·波兰尼(Karl Polanyi)所说的“经济—社会双重运动”逻辑的集中体现。随着新科技革命推动的经济增长周期的退潮与金融泡沫的破灭,普通民众对建制派精英的不满日渐明显,失望与求变情绪更加强烈,然而,传统左翼政治力量与福利机制已无法有效回应这一新局面。结果,全球化所造成的经济与社会矛盾,反而助长了右翼势力的兴起。对内的民粹主义和对外的民族主义,成为大众愤怒和恐惧情绪的宣泄渠道,集中体现为对经济主权的强调和对跨国经济活动进行选择性控制的呼声,而对国内弱势群体的再分配则被掩盖和搁置。“内嵌的自由主义”在内外两个维度的主张都遭遇颠覆性挑战,进一步加剧了“自由国际秩序”的危机。

   冷战后期,主张减少国家对经济活动干预、削减社会福利投入的“新古典自由主义”在英美兴起,逐渐压倒强调社会平等与福利保障的“社会自由主义”。这一思潮因对苏联计划经济模式的全面否定而得到冷战胜利的加持,在世纪之交成为主导性的经济学说,并以所谓“华盛顿共识”的名义得到西方大国及其主导下的全球经济治理机构的推广。受此影响,不少国家走上以市场化为导向的“转轨”之路。其中,一些新兴经济体通过自我改革,利用开放的市场体系,发挥比较优势,参与全球分工与产业转移,取得了不同程度的成功,进而促进了经济全球化和市场经济体系的扩展。在经济全球化推进过程中,跨国资本的政治力量得到进一步扩张。由于各种市场要素的分布与各自的流动性存在巨大差异,由此带来的分配效应改变了社会力量对比,进一步刺激了发展与分配过程中的不平衡,加剧了社会不平等,制造了一系列社会矛盾与问题,刺激了各种形式的“反向运动”,进而影响到国际与国内秩序的稳定。随着新科技革命推动的经济增长周期的退潮与金融泡沫的破灭,其负面影响终于集中暴露出来。

   新千年伊始,罗伯特·基欧汉与约瑟夫·奈就在《全球化世界的治理》一书中指出:彻底的自由放任从来就不是一项可行的选择。除非得到有效治理,否则经济全球化是不可持续的。(29)卡尔·波兰尼提出的“双重运动”思想对理解这一问题深具启发,也在讨论中被不断提及。波兰尼在其经典著作《巨变》一书中分析了19世纪初到二战间世界政治经济秩序的发展轨迹。历史上,经济活动长期是社会关系的一部分,嵌入社会体系之中,但资本主义市场经济的兴起则出现了市场对社会“脱嵌”的过程,市场原则不断扩张并试图支配社会。面对自由放任市场的侵蚀,社会产生出各种“反向”的“自我保护”运动,以此来抵御并限制市场。“反向”的社会保护运动的具体取向与方式不一,有时会造成危险的极端政治运动,如法西斯与纳粹主义。20世纪二三十年代,大萧条爆发后,各国通过关税壁垒和移民法等手段,极力试图将自己屏蔽于失业和动荡的威胁之外,最终导致了国际秩序的崩溃。(30)

在吸取历史经验的基础上,二战结束后,强调政府分配功能和社会平等理念的资本主义世界福利国家兴起,并在此基础上形成了约翰·鲁杰(John Gerard Ruggie)所概括的“内嵌的自由主义”。鲁杰指出,战后发达资本主义世界的国际经济秩序以这样的“大妥协”为基础:国家要求社会支持其对外开放和加入国际市场的决定,并承受随之而来的冲击;作为补偿,国家通过某些干预措施、各种形式的经济或社会政策进行再分配,提供福利保障,以缓解国际市场竞争给国内社会造成的压力。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《国际政治科学》 2018年01期
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