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张英洪:乡村治理的道术势

更新时间:2019-01-08 16:24:12
作者: 张英洪 (进入专栏)  

  

   乡村治理既是国家治理的基础,也是国家治理的重要组成部分,同时,乡村治理还反映了国家治理的状况和水平。乡村治理既包括乡村的自我治理,也包含国家对乡村的治理两个层面。乡村治理是个大课题。有的治理在于控制人,限制人的自由而全面发展。我们的治理应当是有利于促进人的自由而全面发展。我们不能简单地就乡村治理说乡村治理,必须把乡村治理放在整个国家治理结构的框架中和社会变迁的进程中去认识和理解,既要跳出乡村看乡村,也要跳出乡村治理看乡村治理。如果仅仅满足于从技术性角度推进乡村治理,极可能导致乡村治理扭曲和乡村治理失效。我们既要关心乡村治理的“术”,更要关注乡村治理的“道”与“势”。道是方向根本,术是方法技术,势是形势环境。

   一、乡村治理所处的三重体制结构

   几千年的中国传统乡村社会,形成了以皇权统治、宗法社会、小农经济、儒家文化、乡绅自治为主要特征的乡村社会结构和乡村社会秩序。1949年革命以后,传统中国乡村社会结构和秩序被彻底颠覆。经过30年的共产革命和40年的改革开放,中国乡村发生了根本性的巨大变化。现在讲乡村治理,必须认清其所处的三重基本的体制结构,这三重基本的体制结构,从根本上左右和影响乡村治理的水平与成效。

   一是集体所有制。1950年代,中国所有的乡村,无一例外地建立了以土地为基础的集体所有制。集体所有制本质上是一种财产归社区公有且由国家控制的产权制度安排,其基本特征是产权的政治性、集体性、社区性、封闭性。这是乡村治理的一个产权基础。使集体所有制适应市场化、城市化和城乡融合发展的需要,是新时代农村改革的重要内容。

   二是城乡二元体制。1950年代建立的城乡二元体制结构,将整个中国划分为农村与城镇两种体制领域,实行城乡分治,城乡居民的身份、公共服务等完全不同,其最大的特征是城乡居民权利的不平等以及对公民自由权利的限制甚至剥夺。这是乡村治理的体制基础。加强破除城乡二元体制,构建城乡融合发展的体制机制和政策体系,是实现乡村善治的必然要求。

   三是党领导体制。我国照搬苏联模式建立的党领导体制,是我国历史上继国民党统治后所构建的新型国家结构和政治体制安排。在党领导体制中,党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。党领导体制的最大优势是可以统一思想、统一行动、统一资源,“集中力量办大事”。但党领导体制的最大难点是对领导权力的制约和监督乏力。这是乡村治理的政治基础。深入推进政治体制改革,改革和完善党领导体制,加快民主法治建设步伐,必将为乡村治理奠定善治的基础。

   二、乡村治理面临的三股力量挑战

   对乡村治理的挑战是多方面的,但有三股力量对乡村治理的冲击是根本性的。

   一是上级权力的任性化。政府(广义)权力的任性,仍然是我们国家实现治理现代化的最大难题。长期以来,各级政府对村庄公共生活和私人生活的强力干预,是乡村实现善治的最大挑战。可以说,乡村的自然秩序与宁静生活,往往是被上级不受制约的政府权力打破的。比如,一些地方政府以种种借口和理由强拆老百姓的住房,使本来安居乐业的老百姓妻离子散、家破人亡。人类走向文明有三次重大的驯服,一是对野兽的驯服,二是对老百姓的驯服,三是对当权者的驯服。在成千上万年的文明演进中,我们实现了对野兽和老百姓的驯服,但如何驯服当权者,将权力关进制度的笼子里,是至今没有完成的伟大事业。只要权力不受制约和监督,就不可能有乡村的善治。我们决不能在政府习惯于违法的情况下去指望乡村能得到善治。习近平总书记作为国家最高领导人,提出要把权力关进制度的笼子里,这是我国执政者治国理念的历史性突破和巨大飞跃。但如何将全部公共权力纳入法治轨道,真正实现对当权者的驯服,使当权者不再执迷于追求特权,而是真心实意地保护人权,这是推进国家治理体系和治理能力现代化最重大的时代课题。

   二是外来资本的蛮横化。对于资本的特性,马克思在《资本论》中曾指出:“资本来到世间,从头到脚,每个毛孔都滴着血和肮脏的东西。”马克思在书中的脚注中还引用过一句名言:“一旦有适当的利润,资本就胆大起来。如果有10%的利润,它就保证到处被使用;有20%的利润,它就活跃起来;有50%的利润,它就铤而走险;为了100%的利润,它就敢践踏一切人间法律;有300%的利润,它就敢犯任何罪行,甚至冒绞首的危险。”资本是现代社会中一种十分强大的力量。几十年来,我们在对待资本上有两种极端的倾向,一种是改革以前,国家与老百姓结盟,实现权力与群众的联合,将资本踩在脚下,甚至彻底消灭了资本,从而也消灭了资本的为害。但没有资本的社会,又陷入了极度的贫困之中。改革以来,国家转身与资本结盟,实现权力与资本的强强联合,老百姓成为被掠夺的对象。比如,一些地方政府为资本撑腰,公然将风景优美的传统村落强行圈占据为己有大搞旅游开发,却蛮横地将原居的老百姓强行赶走。乡村的建设与繁荣,肯定需要社会资本的进入。但如果放任外来资本进村恣意蛮横掠夺,乡村治理就无从谈起;如果权力与资本勾结却没有得到制约和限制,那么社会的公共利益和老百姓的个人权利都将蒙受不可挽回的巨大损失。对于资本,既不能消灭之,也不能放纵它,但必须对资本进行合理节制和法治保障。

   三是乡村干部的黑恶化。相对于乡村这个共同体来说,在外来的政府权力任意干预以及外来资本的公然掠夺中,有的乡村共同体自身产生的代理人——乡村干部,却又蜕变为“土皇帝”,成为乡村黑恶势力的总代表,称霸一方,横行乡里,欺压百姓,无恶不作。2017年1月19日,最高人民检察院曾印发《关于充分发挥检察职能依法惩治“村霸”和宗族恶势力犯罪积极维护农村和谐稳定的意见》,强调要坚决依法惩治“村霸”和宗族恶势力刑事犯罪,突出打击为“村霸”和宗族恶势力充当“保护伞”的职务犯罪。乡村社会中的恶人治村局面不改变,乡村善治就无从谈起。放眼世界,在民主法治健全的现代国家,既不可能产生“暴君”,也不可能产生“村霸”。我国乡村的“村霸”现象说明,乡村的民主法治建设还相当滞后。加强乡村的民主法治供给,是实现人民对美好生活需要的战略举措。

   三、乡村治理要开放三个领域

   乡村治理至少要在以下三个领域实现新的开放,否则难以取得应有的治理绩效。

   一是集体产权改革要确权开放。集体产权的模糊性和封闭性,是市场化、城市化进程中制约乡村治理的重要产权障碍。在坚持土地集体所有权不变的前提下,土地的使用权完全可以依法流转或转让。例如,在承包地上,已实施“三权分置”,承包土地的所有权归集体,承包权归农户,土地经营权可以对外流转。这就实现了承包地产权的开放。而农村的宅基地、集体建设用地、集体经营性资产的股权等,在产权的改革开放上需要迈出新步伐。

   二是公共事务管理要民主开放。农村社区公共事务管理的封闭性,不适应市场化、城市化进程中人口流动的需要。在市场化、城市化进程中,因人口的快速流动,中国农村出现了两种不同类型的村庄,一种是大量人口外出的“人口空心村”,另一种是大量外来人口聚焦的城乡结合部“人口倒挂村”。新时代的乡村治理必须突破乡村产权的封闭性和社区管理的封闭性这个双重封闭格局,实行开放式的民主治理。在传统的城乡二元户籍制度废止后,要加快推进城乡融合发展,构建乡村社区公共事务由社区全体居民共同平等参与的新格局。

   三是公共服务供给要补齐开放。乡村基础设施和基本公共服务的短缺,是城乡发展不平衡、农村发展不充分的最突出问题之一。加大农村基础设施建设投入,加快建立健全城乡均等、城乡一体的基本公共服务体系,是国家的基本职责所系,是各级政府的责任所在。各级政府应当将热火朝天强拆老百姓房子的干劲,转移到一心一意为老百姓提供基本公共服务的正道上来。要尽快使城乡居民享有大致均等而可及的基本公共服务。要实现基本公共服务的全国统筹、自由接续转移和开放享有,确保城乡居民的社会保障随着人口走,实现农民进城有社保,市民进村同样享有社保。

   四、乡村治理重在保障“三权”

   新时代的乡村治理,要将中华优秀传统文化与现代政治文明理念有机结合起来,关键是要加强民主法治建设,维护社会公平正义,核心是尊重、保障和实现公民权利,具体来说就要维护和发展农民的人权、产权、治权。

   一是维护和发展农民的人权。就是要尊重、保障和实现农民的各项基本权利和自由尊严。习近平总书记在十九大报告中指出:“维护国家法制统一、尊严、权威,加强人权法治保障,保证人民依法享有广泛权利和自由。”要“保护人民人身权、财产权、人格权。”我国《宪法》以及国际人权宪章(包括《世界人权宣言》《经济、社会、文化权利国际公约》《公民权利和政治权利国际公约》及两个公约任择决议书)对基本人权都作了明确规定。我国《宪法》已明确规定尊重和保障人权。农民应当享有的基本权利和自由的内容十分丰富,包括平等权、自由迁徙权、受教育权、健康权、社会保障权、生育权、环境权等基本人权,都应得到尊重和保障。特别是各级领导干部,要切实增强人权观念和法治意识,要真正把人权观念和法治意识融入到日常的治理之中去。在乡村治理中,如果缺乏对农民基本人权的尊重和保障,就不可能真正的乡村善治。

   二是维护和发展农民的产权。就是要赋予和保障农民享有更加充分而完整的财产权利。赋予和保护村民的产权,是新时代“三农”工作的重要任务,是保障人民对美好生活需要的基础工程,也是乡村治理的重要目的。农民的财产权利可区分为集体财产权利和个财产权利,主要包括承包地权利、宅基地和住房权利、集体资产权利以及其他财产权利。农村集体产权具有归属不清、权责不明、流转不畅、保护不严等问题,这是导致乡村衰败、制约乡村有效治理的重要产权因素。实施乡村振兴战略,提高乡村治理水平,必须全面深化农村集体产权制度改革,发展农民财产权利,构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度,助推城乡融合发展,提升乡村治理水平。如果集体的产权不理顺、农民的产权得不到实现和保护,乡村的善治也就无从谈起。

   三是维护和发展农民的治权。就是要发展社会主义民主政治,健全现代国家民主治理规则,用制度体系保证农民当家作主。农民的治权就是农民参与公共事务治理的权利,这是现代国家公民的政治权利。现代国家的一个基本特点就是民众更广泛地参与公共生活的治理。人民当家作主是中国特色社会主义民主的本质与核心。习近平总书记在十九大报告中提出:“我国社会主义民主是维护人民根本利益的最广泛、最真实、最管用的民主。发展社会主义民主政治,就是要体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力,用制度体系保证人民当家作主。”坚持人民当家作主,就是要保障和实现人民对国家事务、社会事务、经济和文化事业的管理和治理。农民的治权有两个基本方面:一是参与国家和社会层面各项公共事务的治理;二是参与社区层面各项公共事务的治理。农民的治权,应当随着经济、政治、社会、文化、生态建设的发展而发展。如果农民不能有效地参与乡村治理,不能成为乡村治理的主体,那么,乡村治理就不可能实现善治。

   五、乡村治理须重塑三种环境

   新时代的乡村治理,需要重塑三种环境,没有良好的乡村政治、文化、生态环境,就没有良好的乡村治理。

一是重塑乡村政治环境。改革以前的全能主义以及改革以来的权贵资本主义,对乡村正常的政治环境造成了历史性的巨大破坏。乡村腐败、官商勾结、村霸横行等问题,严重破坏了乡村政治生态。没有良好的乡村政治生态,就不可能的良好的乡村治理。习近平总书记强调要构建风清气正的政治生态。这对于乡村同样适应。净化乡村政治生态,重塑乡村政治环境,关键是要将全面从严治党与全面依法治国向农村基层延伸和全覆盖,(点击此处阅读下一页)

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