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杨楠 刘国柱:美国《情报人员身份保护法》研究

更新时间:2019-01-08 15:26:16
作者: 杨楠   刘国柱 (进入专栏)  

  

   【摘要】美国《情报人员身份保护法》于1982年出台,旨在管控美国报刊杂志与新闻媒体等大众传媒机构对国内外情报人员身份的泄密行为。一方面,《情报人员身份保护法》的出台有效地控制了喧嚣一时的泄密行为,保障了情报人员的人身安全,捍卫了美国国家利益;另一方面,该法案对未授权信息泄露的管控使得记者等“公众喉舌”无法有效行使其“第四种权力”,这在某种程度上破坏了美国《第一宪法修正案》中“言论自由”的原则。可以说,《情报人员身份保护法》是美国在安全与自由之间寻求平衡点的一次尝试。对该法律的研究有助于理解“民主、自由”与“国家安全”间的矛盾。

  

   关键词:美国政治  情报人员身份保护法 第一宪法修正案 新闻自由 国家安全

  


   作者简介:

   杨楠,浙江大学世界史所博士研究生

   刘国柱,浙江大学世界史所教授

  

   作为美国政府中最大的情报机构,以及美国情报体系的重要组成部分,美国中央情报局(Central Intelligence Agency, CIA,以下简称中情局)自1947年成立以来便肩负着对外进行秘密行动、搜集并分析情报进而维护国家安全的重任。该机构内的情报人员[①]在履行任务时经常会面临危险与挑战,确保他们的人身安全是美国政府和国家安全战略的要务。然而在20世纪70年代中期,接连有多位从事秘密行动的美国情报人员身份信息遭到人为泄露。这些个人信息被泄漏的人不仅无法继续从事原来的工作,有的甚至面临人身安全的威胁。美国政府对这一问题予以高度重视,并尝试通过立法来约束持续不断的泄密行为。虽然在大部分美国政府人员看来,这项立法可以保障情报工作者的信息与人身安全,为他们提供相对安全和稳定的后方环境。然而在新闻界、学术界和人权组织等人士的眼中,法律的出台将会严重违背美国宪法《第一修正案》所确立的“言论自由”、“新闻自由”等原则,同时也将向人们“发出一个明确的信号,即美国情报界不再是可以任凭人们监视和攻击的对象” 。[②]

  

   尽管伴随着诸多的反对与质疑声,美国国会最终还是于1982年出台《情报人员身份保护法(Intelligence Identities Protection Act of 1982)》[③]。法律的出台有效地控制了美国新闻媒体对从事隐蔽行动的情报人员身份进行曝光的行为,但与此同时也引发了持续至今的争议。在美国历史上,国家安全与新闻自由、言论自由之间时常发生冲突,时至今日,这种争议从未停息。可以说,《情报人员身份保护法》在出台及实践过程中所体现的争议性就是这类冲突的一个缩影。因此,研究该项法律的出台过程及效应对理解美国国家安全体制和民主制度提供一个特别是视角。对于此项法律,自其出台之日起,美国学界的研究和争论就从未间断[④],而国内学界在这方面的研究文献尚不多见。本文拟在前人研究的基础上,梳理该法案出台的背景与历程,探究美国政治生活中的重要问题——国家安全与言论自由之间的关系。

  

   一 《情报人员身份保护法》出台的背景

  

   20世纪70年代对于美国来说是充满痛苦与不安的年代。在外交和军事方面,越南战争所带来的阴影给美国民众造成了巨大的心理创伤,一时间在国内掀起的反战游行此起彼伏;在内政方面,种族问题、贫困问题与大学制度问题等社会症结使得人们开始质疑其民主价值观,尤其是发生于1974年的水门事件彻底扭转了美国政府以往的形象,使公众对美国总统和国家政治出现了信任危机。整个70年代,美国公众的意识形态由单一转向多元化,曾经和谐的思潮被动摇了,“对冷战保持一致”的观念也被粉碎了。频发的社会问题削减了政府的力量,使得美国总统面临一个更加难以驾驭的政治环境。

  

   行政部门力量的相对减弱给予美国国会更多参与和介入国家事务的机会,向“拥有‘帝王般权力’的总统”发起了“正面挑战和进攻” 。[⑤]自上世纪70年代以来,美国国会通过一系列改革延伸了原有的职权领域,不仅在内政和外交方面试图扩大自身的影响力,同时也不再默许纵容总统领导下的情报特权,将手伸向了以往彼此之间“心照不宣”的灰色地带——情报界。1974年,美国国会在短期内便通过了《休斯-赖安修正案》(Hughes–Ryan Act),将美国国会对情报行动的监管法律化。1975年上半年,参议院和众议院相继成立了“参议院负责调查政府情报行动专门委员会”(Senate Select Committee to Study Governmental Operations with Respect to Intelligence Activities)[⑥],以及“美国众议院常设情报委员会”(House Select Intelligence Committee)[⑦]。两个委员会的职责是对美国的秘密行动,以及非法情报活动进行调查,而作为美国最大情报部门的中情局自然成为了他们的靶子。

  

   国会对情报工作的监督与调查不仅动摇了中情局以往在美国国家安全体系中的重要地位,同时也在美国政府外部引发了一系列连锁反应。自越战以来,作为“第四权力”的新闻媒体始终认为美国情报界所授权的各类隐蔽行动不仅是对美国民众知情权的严重侵蚀,也与开国者们所倡导的开放性社会理念背道而驰,因此一直尝试以披露这些行动的方式来维护民众的权益。伴随着水门事件的持续发酵及国会对国家安全领域的涉足,这种“揭秘”行为达到了高潮。1974年12月,著名记者、专栏作家西摩•赫什(Seymour M. Hersh)在《纽约时报》头条中披露了尼克松政府利用中情局进行一系列非法情报活动以打压国内持不同政见团体的行为[⑧]。文章一经发表立即引发轩然大波。一时间,中情局被舆论推上了风口浪尖,对其非法情报活动的厌恶情绪在美国媒体界和民间持续发酵,导致一系列关于该机构的负面新闻充斥在媒体的报道中。中情局逐步被媒体建构成了一只“威胁美国安全的恶魔”[⑨],原有神秘甚至富有浪漫主义色彩的形象轰然倒塌。

  

   政府的监督及媒体的宣传令中情局成为了邪恶和阴谋的代名词,也让这一时期美国的“国家安全至上论”在公民自由面前黯然失色。这种情况下,揭露中情局秘密行动的实质与目的就成为了一种正当的,甚至是带有“神圣”色彩的行为。在70年代末期,这种行为以一系列旨在识别和泄露情报人员身份杂志的问世达到了高潮。这些杂志包括《反间谍》(counterspy)、《急速时报》(quicksilver times)和《秘密行动公报》(Covert Information Bulletin)等。这一系列杂志幕后的领导者——编辑菲利普•艾吉(Philip Agee)与记者刘易斯•伍尔夫(Lewis Wolf)对中情局所进行的隐蔽活动感到非常不满,希望以自身努力带动社会各界人士从事一项高尚的事业,即摧毁情报人员的秘密行动,最终使中情局在其他国家的政治干涉活动失效。[⑩]作为中情局的前任雇员,艾吉的目标很简单,“一是通过揭露中情局情报人员的伪装,使其不得不离开正在执行任务的国家;二是在此基础上让中情局失去其效率,令机构本身最终走向衰落”[11]。在著名作家约翰•斯托克维尔[12](John Stockwell),以及一些“前任中情局雇员和外交官们”[13]的帮助下,艾吉和伍尔夫在其杂志中对许多在任的情报人员进行“公开点名”(naming names),同时为公众“提供了若干情报人员的完整职业经历”。[14]这种持续不断的泄密行为导致了美国情报界多起重大事故的发生。

  

   1975年11月17日,《反间谍》杂志披露了大约52名美国情报人员的姓名及掩护职务,中情局驻希腊站站长理查德•瓦尔希(Richard Welch)的名字赫然在列。一个月后,瓦尔希在雅典的住处前受到恐怖分子的袭击,中枪身亡。此事一出,立即引发了中情局的高度重视。虽然艾吉否认自己是造成这起谋杀案的罪魁祸首,但美国政府认为这两起事件之间“存在必然的联系”[15]。

  

   1980年,美国驻牙买加大使在金斯敦(Kingston)的宅邸遭到不明身份人员的枪击与炸弹袭击。袭击发生的两天前,伍尔夫在《秘密行动信息报》中指出,这位大使是一名“中情局特工”。不仅该大使的姓名被公之于众,其住址、电话及证件号码等私密信息都在杂志上一览无余。这起事件被美国媒体广泛报道,在当时引发了社会热议。与艾吉不同,伍尔夫并非政府内部人员,没有得知机密信息的渠道,其杂志中“公开点名”的信息都是通过对“公共报道”(public information)的搜集与分析而得出的结论,因此现有的法律对其束手无策。[16]为此,美国国务院只得花费巨资撤出牙买加境内所有受到威胁的外事人员与他们的家人,并寻觅新的人选。

  

   1981年3月初,莫桑比克政府将六名美国人驱逐出境,声称他们参与了“间谍工作”。据美国国务院发言人称,这起外交事件的始作俑者是古巴情报部门。该部门的人员试图通过利诱招募这几名美国人为古巴政府提供信息,在遭到拒绝后下达了“逐客令”。然而就在不久之前,由伍尔夫率领的一组美国记者团刚刚结束了对莫桑比克的访问。[17]为此,美国国务院称,这“并非是一种巧合”[18]。

  

   同年,艾吉在尼加拉瓜进行短期逗留。此后不久,尼加拉瓜国内桑地诺的支持者们在其创办的报刊《新周刊》(Nuevo Diario)上罗列了13名美国驻尼大使馆官员的姓名,称他们受雇于美国中情局。刊物发表后,这些官员几乎都受到了死亡威胁,他们的住处也遭到了不同程度的袭击。[19]与牙买加事件相似,美国政府不得不撤离这些受到威胁的官员。

  

这几起事件虽然相隔时间不短,但彼此之间并非孤立。在美国行政当局和情报系统看来,这些持续不断的泄密行为不仅让其在外交方面处于被动,同时也严重影响了情报工作的效率。为此,中情局“将美国情报行动效率持续降低的原因归咎于情报人员身份的泄露” 。[20]此前,美国政府虽然曾意识到通过立法对这些人的人身安全实施保护的必要性,也有相应的法律出台,但这些法律却无法抑制“政府外部人员”蓄意泄露情报人员身份的行为。这种情况是1947年国家安全法案的起草者所始料未及的。法律的漏洞与持续不断的泄密行为加深了美国政府对情报行动效率和情报人员安全的担忧。(点击此处阅读下一页)

本文责编:川先生
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