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杨楠 刘国柱:美国《情报人员身份保护法》研究

更新时间:2019-01-08 15:26:16
作者: 杨楠   刘国柱 (进入专栏)  
因此,政府不得不求助于国会,考虑通过立法来解决情报界所面临的重大问题。

  

   二 第96届国会对《情报人员身份保护法》的立法尝试

  

   虽然艾吉和伍尔夫等人的行为给美国国会“通过立法来制裁未授权身份信息泄露”的想法提供了充分的条件与恰当的时机,但促成这项法案最终出台却是一个艰难而漫长的过程。每位参与立法的人员都十分清楚,法案面临最大的困境就是美国宪法《第一修正案》的障碍。作为美国政治的珍贵遗产,美国宪法《第一修正案》最主要的目的就是“对原有的三权分立体制进行额外的补充,创造一个独立于政府的‘第四种权力’” ,[21]禁止政府干涉作为“公众喉舌”的记者们的表达自由。一方面,纵观美国宪政历史,最高法院无时无刻不在捍卫《第一修正案》对言论自由的保障;另一方面,每当有关未授权信息泄露事件发生时,媒体就会搬出该修正案以佐证其正当性,这似乎已经成为一种惯例。在大法官弗洛依德•艾布拉姆斯(Floyd Abrams)看来,任何尝试对披露情报人员身份的行为加以限制的法律,都会“开启一条危险与新奇的路径”。如何在不违背《第一修正案》原则的基础上达到法案出台的预期,是一项十分棘手的任务,即使是对于久经沙场的法律制定者来说也绝非易事。

  

   与此同时,艾吉和伍尔夫的行为在美国新闻界与公众中不乏市场,这种泄密行为的支持者大有人在。这种情况的出现,是由于美国政府没能建立起公共领域对中情局隐蔽工作相对完善的监管机制。长期以来,对政府各机构职能,以及工作效率予以监督是美国媒体与民众的固有权力,然而由于中情局的涉密性质,这种权力被剥夺了。“不透明”的运作机制意味着机构内滋生腐败的可能性,而“艾吉和伍尔夫的行动不亚于一家私人反间谍机构” ,[22]有助于还原美国对外秘密行动的真相。因此,这种非政府监管渠道成为了民众完善其职能的唯一方式。国会意识到,立法的举措相当于遮蔽了这“最后一丝光明”,从而使美国民众认为法律仅是掩盖其非法特工活动的“遮羞布”。因此,立法的过程必将面临诸多阻碍。

  

   自1979年起,一系列关于保护情报人员身份的法案在参、众两院相继被提出,[23]但立法的进程缓慢。1980年发生的牙买加事件在一定程度上加速了国会的议程。5月,时任中情局局副局长卡卢奇(Frank Carlucci)接受美国广播电视台的采访,建议应当通过立法杜绝持续不断的泄密行为,同时中情局将会全力支持该法案出台。[24]这是美国官方首次就立法做出公开声明。在谈到该法案可能会破坏宪法《第一修正案》原则的时候,卡卢奇称,“允许满腹牢骚的少数公民肆意阻挠多数公民的意愿,我从未见过有比这种做法对我们的宪法制度更具有破坏性的行为” 。[25]同年6月25日,中情局正式向国会提出通过法律来解决未授权情报人员身份泄露的请求。[26]在两院提出的一系列议案中,众议院情报委员会在7月25日提出的众议院第5615号法案(HR-5615)与参议院在7月29日提出的第2216号法案(S-2216)在众多法案中脱颖而出,受到立法者们最为广泛的关注。这两个法案在内容和形式上极为相似。围绕其具体内容,两院内持不同意见的议员们展开了激烈的讨论。几乎相同的两个法案在进入议程后却遭遇完全不同的境遇:众议院对法案的商讨进展相对顺利,最终在众议院中投票得以通过;然而参议院方面却出现了障碍,多名议员对议案存在异议,围绕法律实际效用等诸多的问题所展开的辩论消耗了大量时间。伴随着1980年美国总统大选脚步的临近,法案通过的可能性变得越来越渺茫。立法进度之所以停滞不前,是因为受到了来自国会内外多方面的阻力。

  

   首先,宪法《第一修正案》给立法带来的阻力是不言而喻的。在美国,无论国会内外,都存在着许多所谓“第一修正案的绝对主义者”(First Amendment Absolutists)。[27]在这些人看来,“无论何时何地,在何种条件之下,出于何种原因,政府也不能对即将出版的言论施加任何限制。”[28]在这种思维的影响下,众议院立法委员会下属人权与宪法权力小组委员会(Subcommittee on Civil and Constitutional Rights of the House Judiciary Committee)对众议院第5616号法案提出了弱化方案,希望令其只适用于政府雇员。这样一来,立法便失去了意义。好在这些“绝对主义者”们从未在最高法院占据支配地位,为法案的最后出台留有一定余地。

  

   其次,来自和平队(Peace Corps)的阻力。在尼克松政府时期,和平队与美国志愿者服务队(Volunteers in Service to America, 简称VISTA)合并为一个名为“行动(ACTION)”的新组织,失去了原有的独立性,在美国政府中的地位日趋衰落。一方面,参议院担心法案的出台会使民众将和平队与情报工作联系在一起,曲解其“善意的初衷”,让本就人数锐减的组织雪上加霜;另一方面,在这段时期,中情局与和平队的高层官员在这项关系到机构利益的立法面前,彼此疏于沟通和交流,这就给了法案的反对者们提供了更多的机会。

  

   第三,立法的行为也在华盛顿外部受到了不同程度的阻力。诸多民间团体与媒体组织在这段时间内发表文章抗议政府与国会的立法行为。民权组织“美国公民自由联盟”(American Civil Liberties Union)极力表达对法案的不满,[29]同时“美国报纸业者出版协会”(American Newspaper Publishers Association),以及“美国报纸编辑协会[30]”(American Society of Newspaper Editors)等团体也纷纷致信国会,反对法案对言论自由的侵犯。[31]外部人士对立法意图的曲解基于一种广为流传的“阴谋论”:熟悉美国在希腊情报活动的人都清楚知道,受害者在雅典的住宅与中情局总部距离仅有一墙之隔,且他也经常独自前往中情局办事处。瓦尔希为中情局工作实际上是“人尽皆知的秘密。”因此,瓦尔希的死并非是艾吉和伍尔夫等人的泄密行为造成的。他的牺牲被美国政府和国会所利用,当局以此为契机,促成有利于情报工作的法律出台。[32]

  

   第四,法案本身的局限性成为了其出台的最大阻力。由于美国的立法机构的踌躇不前,从1979年到1980年这段时间内,几乎所有关于保护情报人员身份的法案在形式上如出一辙,都仅仅关注对“有权使用机密信息人员”泄密行为的惩罚,根本无法约束伍尔夫这种从公共资源中获取信息造成的泄密行为。在一些学者看来,这些法案即使最终得以出台,也不会解决任何实际问题,没有任何意义。惟有众议院第2216号法案中尚且存在针对限制伍尔夫行为的条款,[33]然而由于其适用范围的模糊性,也未能从根本上解决情报人员身份泄露的问题。

  

   1980年10月2日,美国国会进入休会期,法案处于搁置状态。同年11月,伴随着大选的落幕,国会内部两党领导人及国会成员都将被更换,保护情报人员身份泄露的法案最终未能在卡特政府时期得以出台。诸多障碍以及自身的缺陷导致“1979到1980年提出的议案虽然得到了广泛支持,但最终没有一条成为法律” 。[34]尽管如此,第96届国会议员们的一系列努力仍然为1982年法案的最终出台打下了坚实的基础。

  

   三  第97届国会与《情报人员身份保护法》的出台

  

   在1981年罗纳德•里根当选总统的时候,美苏间所谓的“第二次缓和”已经终结。面对苏联在世界范围内的扩张,里根一改从尼克松到卡特政府时期的对苏战略,提出“以十字军的方式”对苏联这“现代世界的祸根”进行讨伐,并致力于从本质上变革苏联体制。[35]在具体实践上,除大张旗鼓地重振美国军备以外,里根也倍加重视情报机构与隐蔽行动在美国全球战略中所发挥的作用。因此,尽管在竞选期间曾宣称“新闻自由在民主权利中具有头等重要的意义”,也保证将“有意识地捍卫这种自由权利”[36],但在执政的最初10个月中,里根政府却采取一系列政治和法律行动遏制未授权信息泄露行为,试图“封住媒体的嘴” 。[37]

  

   里根政府这种强势的执政作风预示着“国家安全”将在与“公民自由”之间的博弈中重新占据上风。因此,法案出台的脚步并没有因政府的更迭而减缓。在对情报工作所面临的困境表示了极大关注后,里根逐步提升了中情局在美国国家安全体系中的地位,并任命曾在第二次世界大战期间担任战略服务局欧洲分部负责人的威廉•凯西(William Casey)担任中情局局长,后者对促成保护情报人员身份的立法是“坚定且毫不动摇的”[38]。在里根与凯西的斡旋,以及国会内法案支持者们的推动下,第97届国会顺利接过了接力棒,继续就情报人员身份保护进行立法尝试。

  

   复议开始后,仍旧有一系列法案出台。[39]参议员约翰•查非(John Chafee)首次提出“情报人员身份保护法”的命名,并亲自领导拟定了参议院第391号法案(S-391)。该法案在原有基础上做了一定的修正,使得政府外人士也被囊括进法案所制裁的对象之中。当被问及美国政府是否会利用该法律对抗新闻机构与普通记者时,查非回答道:“我不清楚《纽约时报》和《华盛顿邮报》是否有权泄露情报人员身份信息,就如同我不清楚伍尔夫和艾吉是否有这种权力,但我清楚的是,他们仅仅需要注意不要泄露情报人员姓名就可以了。”[40]同时,众议院拟定的众议院第4号法案(HR-4)在内容上与参议院第391号法案几乎完全相同,在受到关注的同时也得到了该院大部分议员的认可。立法的进程在两院齐头并进。

  

   然而,以参议员约瑟夫•拜登(Joseph Biden)与比尔•布莱德利(Bill Bradley)为首的反对派试图通过提出修正案的方式来延缓法案的出台。布莱德利认为,美国“需要通过立法来保护情报人员,让他们免遭身份信息被恶意泄露的厄运……但起草法案的时候应当更为认真,使其不致和美国的基本自由相冲突。”[41]在他看来,查非所拟定的修正案“不仅不会起到保护我国情报人员的作用,同时也会大大损害美国公民们的知情权。”[42]拜登认为,惟有保证言论自由,给予民众对政府充分的舆论监管责任,才能保证国家安全不被破坏。可法案的出台“不仅杜绝了泄密行为,同时也剥夺了记者对情报机构渎职可能性的监管”[43]。他们的话反映了美国媒体界的心声。一方面,美国政府的运作离不开媒体与记者集体的监督,这是一种极佳的预防手段,也是一种高效的管控机制;另一方面,长久以来,处于宪法《第一修正案》庇护下的记者们认为,保护新闻自由权有利于美国公众,利大于弊。这种天然的“道义优势”,让大部分记者在潜意识中认为,自己能够负责任地处理所掌握的机密信息。

  

   尽管制定情报人员身份保护立法依然面临着一定的障碍,但形势的发展却朝着有利于立法的方向发展。

  

第一,法案得到了美国行政机构和立法机构大部分成员的支持。首先,在第97届国会中,(点击此处阅读下一页)

本文责编:川先生
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