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朱英:近代税收史研究中的“税”与“政”

更新时间:2019-01-03 21:55:40
作者: 朱英 (进入专栏)  

   美国学者查尔斯·亚当斯在《善与恶:税收在文明进程中的影响》中说:“很多重大的历史事件,当然包括大部分革命,其根源都是税收。税收经常是点燃人类不满火药的导火索。”(中国政法大学出版社2013年版,第18页)国家财政如能建立在健全良好的税收基础之上,则其治理能力和行政绩效必得助力。反之,税收总量如与政府能力、民众负担失衡,则国家财政和社会发展都可能陷入危境。传统财政之“量入为出”的精髓,就在于限制国用,量力而行。及至近代政府职能扩张,“量出为入”尤为不足,不得不以预决算制度从长计议。但不论何种原则,都难遏制政府支出不断膨胀的惯习。中外政府,几莫能外。征税者和纳税人之间的明争暗战,可以说贯穿着人类的文明进程。政出于财,财源于税,税制于政,“财”与“政”、“税”与“政”的关系始终是财政和税收史研究的重要视角和核心议题。

  

   纵观过往中国近代税收史的研究,在思想史、制度史、政策史和事件史等多元维度上都有丰富的研究成果,但也存在问题和方法上的隔离。近年来,一些学者重视思想、制度与实践的连接,通过深入考察税收的征收及支用过程来评估政府行为和社会效应,如在中央和地方财政关系、税务行政、直接税中的派系与人事、税类研究(关税、所得税、营业税、遗产税、统税、印花税、厘金、杂税杂捐等)、逃税问题等方面,都有新见新解。在税政方面,对税务机构、人员任用、征稽管理等重要问题的探讨,也不乏新观点,均有助于理解制度与实务之间的变动与疏离。但既使如此,也仍然还不够充分,特别是对税收史研究中“税”与“政”这一重大问题的讨论还应更加深入与拓展。

  

   在税收史研究中,“税”和“政”的分析视角不是简单分开而论,而是更注重内外关联与综合效应。“税”指具体的税类税目、税收额度、税基来源和征纳行为等要素。从不同标准来看,税收的性质和效用都会有所区别。在当代税收学中,对此都有明确界定。在近代中国引进西方税制改革本土税制的过程中,如直接税与间接税、中央税与地方税、正税与杂税、计量税与计价税、对物税与对人税等,已广为税务官员和财经学者所熟知,在报刊舆论上也常见讨论。此类认知对税制设计和税收征稽有着重要意义。现有研究在税类方面有广泛关注,但对其具体效应及相互关系的讨论还不充分。此外,如税收与非税收收入的关系、征税者与纳税人关系问题,都值得深入探究。

  

   在“政”的方面,包括两个层面,一为税内之政,即通常而言的税政或税务行政。在近代,关于税务行政、征收行政的讨论已比较多。刘振东在《中国所得税问题》认为“税制之善否,不但存乎税制本身之优劣,又有赖于征收行政之健全,如征收行政不健全,虽良法美意亦不能收完美之效果”(中央政治学校研究部1941年版,第420页)。朱偰在《中国战时税制》中分析改良税务行政应从三个方面入手:改进征收机构;改进监督制度;改良人事制度(财政评论社1943年版,第206页)。税内之政强调的是税务征收机构的运作及效率。二为税外之政,指国家政治、行政、法律及经济体系如何实施对税收事务的设计、征收、运用与管理,其权力边界超出狭义的税务行政范围。这反映税收作为国家最为重要稳定的财政来源和最为核心的行政权力象征,反映着一时之国家形态及政府职能导向。国家通过公共权力和法律强制来参与社会资源分配,税收的立法征收、收入支出,反映的不仅是经济利益关系,还有鲜明的政治属性。可以说,税收征收既体现着政府的治理能力,也受制于宏观的政治及法律体制。“税内之政”和“税外之政”并不可分,前者重在政府的征税行为及征税能力,后者界定着税收的性质和职能。在近代的税收变革中,可以看到政府对税收权力和利益的争夺,也可以看到学界、商界和民众的税权表达,税收本身就是国家政治中重要的公共事务。在英国等西方国家的宪政发展史中,税收始终是议会和政党政治博弈的中心议题。只是在近代中国,这一议题并未在政治斗争中得到显性关注。

  

   由魏文享教授领衔的中国近代工商税收史研究,是近几年华中师范大学中国近代史研究所在社会经济史这一传统优势研究方向开辟的新领域,已取得若干重要成果。本期专栏论文的主题是财税史,刊载的是安徽师范大学马陵合教授的《路权与税权的博弈———清末铁路货捐制度的形成及有限变动》和西南大学梁勇教授的《清末四川经征局的设置与州县财政改革》两篇文章,均为魏文享教授主持的国家社科基金重大项目“近代中国工商税收研究”的阶段性成果。从问题关联上讲,都是属于税政的范畴,既有“税内之政”,也有“税外之政”。清末铁路货捐是地方政府为增加财政收入而设,在其背后是中央和地方对征税权和管理权的争夺。中央、地方和铁路企业在路权管理方面的权力冲突,也影响到铁路贷捐的合法性。这也反映出税收征稽中的另一议题,地方政府在征收环节具有不可忽视的实际控制力。清末四川经征局的设立,反映的是中央、省和州县之间的税权之争。清政府认同川省设立经征局以统一征税的做法,但由此削弱了州县政府的财权,招致部分州县官员的不满甚至抵制。不同层级政府的税利分配,影响到税制的变革和征税的效率。这两篇文章都运用了交通路政史料、巴县档案等原生态史料,问题和观点均具新意,从中可见到“税外之政”与“税内之政”的相互影响。中央层面希望统一税权,地方层面常常自辟税源,中央与地方的行政关系与税收关系有着紧密关联,如何恰当划分央地税收也一直是近代历届政府在不断探索的重要议题。但在不同税类、不同区域,却有不同的处理方式,值得深入探讨。

  

   令人可喜的是,近些年财税史的研究在史料、问题和方法方面都有新的进展,历史学、财政学、税收学等不同领域学者的跨学科交流也更加频繁,这有利于将财税史的研究引向深入。在跨越专题和时段分隔后,又可以更为系统了解财政和税收问题在历史进程中的地位与角色。在欧洲史的研究中,“新财政史”就为理解欧洲的历史变迁提供了新的视角,其观点和方法对中国财税史研究也有启发。期待更多学者共同努力,共同推动这一研究领域的进步。

  

本文责编:邢宗民
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文章来源:《华中师范大学学报(人文社会科学版)》57卷2期
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