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史际春:改革开放40年:从懵懂到自觉的中国经济法

更新时间:2019-01-03 01:00:50
作者: 史际春  

   【摘要】 中国经济法在改革开放和法制建设中应运而生,经由40年发展,在理念、体系、规则及实效诸方面取得了长足进步。其勃兴和发展的基本经验是:秉持开放精神,遵循社会主义市场经济改革方向;针对现实需要,高度回应实践;按照经济规律,力求科学合理,坚持平衡协调。中国经济法当前存在的主要问题有:经济法理念不够牢固,执行力和权威性尚显薄弱,立法及其实施的协调性、参与性和博弈性有待加强。新时代中国经济法的进一步发展,需要与时俱进,确立中国经济法应然之整体、实质公平正义和公私融合的理念,探索并加强民主、参与和有序博弈,注重经常性法规梳理,完善法律实施。

   【中文关键词】 中国经济法;改革开放;法律体系;经济法实施

  

   中国经济法与1978年开始的改革开放相伴而生,至今已有40年了。[1]中国经济法从无到有、从粗到精、从懵懂到自觉,时至今日,已经成为中国特色社会主义法律体系的一个重要组成部门,在释放与激发市场及经济活力、维护经济公平和市场公平竞争、调控与促进国民经济协调发展等方面展现出来的价值和绩效,获得了社会广泛认同。当然,无论在规范还是实施层面,中国经济法难免还存在着一些问题,有必要对其40年的历程进行回顾、总结,察省历史,方得认识当下、知晓和把握未来。归根结底,法律是因应社会关系的相应调整需求而产生、存续的。社会关系既有普遍性,也有特殊性,就经济法而言,其对应的社会关系的普遍性在于超越公与私的界限,公私渗透融合,特殊性则为公私融合的不同形式和程度。中国经济法的内容、特征及理念取决于中国特色社会主义经济制度,同时也通过自身法律调整和其他上层建筑及意识形态的反作用,形塑着经济关系乃至经济制度。笔者旨在以过往的经验,为中国经济法继续前行探寻得以依循的知识和路径。

  

   一、中国经济法的产生和发展

  

   经济法是人类法制史上的一个新兴法律部门,产生于前一个世纪之交资本主义市场经济步入垄断暨社会化发展阶段,国家、政府渗透融入市场或经济,或调控监管、或投资经营拥有所有权和他物权、或从事市场交易,相应的法呈现出公私交融、行政立法暨政策盛行、政府主导的立体动态图景。与此同时,中国刚刚从以“礼”为主的封建专制法向近代大陆法系过渡,伴随着外国侵略和社会革命的动荡,国家、社会积贫积弱,现实与法律脱节、与国际前沿发展相距更远,因此无论法本身抑或法学,均不足以产生出经济法来。

   新中国成立以后,继受苏联的计划体制和法制模式。但我国走了一段弯路,法治原则和法制被批判,法律寥寥无几、形同虚设,经济关系和经济活动主要是由中共中央和国务院发布非公开文件、各级党政机关下达命令和任务的行政方式进行调整。在这种状态下,管理松弛,不遵从经济规律,“大锅饭”盛行,造房子都不订合同,契约和契约观念付之阙如,经济和经营效率低下,缺乏基本的法制,法律体系、法部门和经济法都无从谈起。

   (一)从计划体制和人治向经济法制转变(1978—1992年)

   改革开放之时,中国经济体制和经济关系中几乎不存在私的成分,公有制占统治地位,城市小商贩、农村工匠、农民兜售零星农产品的自由市场游荡在计划经济的边缘和夹缝中;整个国家实行以“红头文件”和“长官拍脑袋”为标志的人治。

   痛定思痛,观念先行。1978年10月,胡乔木发表《按照经济规律办事,加快实现四个现代化》一文,专列经济立法和经济司法一节,引起广泛关注。[2]1978年12月,党的十一届三中全会举行,邓小平在全会召开前发表讲话,实际上是这次全会的主题报告,他说:“为了保障人民民主,必须加强法制。必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。现在的问题是法律很不完备,很多法律还没有制定出来。往往把领导人说的话当做‘法’,不赞成领导人说的话就叫做‘违法’,领导人的话改变了,‘法’也就跟着变。所以,应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律,例如工厂法、人民公社法、森林法、草原法、环境保护法、劳动法、外国人投资法等等……做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必纠。”[3]1979年叶剑英在接见记者和在五届人大二次会议上,以及1980年彭真在五届全国人大三次会议上,分别使用了“经济法规”“经济法”等字眼。[4]在当时条件下,建立健全经济法制成为加强法制的首要关注对象和任务。

   改革从农村自发地开始。为了起码的温饱,也是党的十一届三中全会前夕,凤阳县小岗村的18位农民甘冒坐牢的风险,在土地承包责任书上按下指印,朴素的契约和契约精神跃然纸上,拉开了改革开放的序幕。家庭联产承包责任制突破了“一大二公“”大锅饭”的体制,解放了农村生产力;原材料和产品不纳入计划、完全由市场调节的社队企业也在原有基础上呈爆发式增长。与此相应的规范性文件相继出台,包括《国务院关于发展社队企业若干问题的规定(试行草案)》(1979年)、第一个关于农村工作的中央一号文件《全国农村工作会议纪要》(1982年)、从理论和政策上肯定家庭联产承包责任制的中央一号文件《当前农村经济政策的若干问题》(1983年)、《国务院批转国家体改委、商业部关于改革农村商品流通体制若干问题的试行规定的通知》(1983年)、稳定和完善联产承包责任制、规定土地承包期一般应在15年以上的中央一号文件《关于1984年农村工作的通知》(1984年)、《关于进一步活跃农村经济的十项政策》的中央一号文件(1985年)、《国务院关于完善粮食合同定购制度的通知》(1986)、《国务院关于大力开展农田水利基本建设的决定》(1989年)、《国务院关于加强农业社会化服务体系建设的通知》(1991年)、《国务院关于进一步搞活农产品流通的通知》(1991年)等等。这些带着改革开放最初印记的规范性文件,不再是“内部”掌握实施,而是随着时代洪流大张旗鼓地宣传推行,将以尊重市场规律为前提的“政府之手”引入经济、社会发展,不仅在实质上体现出现代经济法的核心特征,而且也具有“法与政策”融合的鲜明经济法特色。

   法制和经济法的直接推手是对外开放。对外开放要取信于外国人,但外国人不认红头文件,红头文件也不可能公开对外国人适用,所以对外开放事宜必须由全国人民代表大会或其常务委员会制定法律。1979年全国人大常委会颁布了《中华人民共和国中外合资经营企业法》、1980年广东省人民代表大会通过并由全国人大常委会批准施行《广东省经济特区条例》,以及《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》(1980年)、《中华人民共和国个人所得税法》(1980年)、《中华人民共和国外汇管理暂行条例》(国务院1980年发布)等,这些最早的一批涉外法律法规如今多已失效,为后续的新法所取代,但开创了以市场为基础的经济法制和法治之路。

   伴随着思想解放和改革开放,迎来了法学的“春天”,法律院系纷纷恢复和发展,法学各学科逐渐进入课堂,取代人治色彩的政策课。未曾间断的苏联东欧研究将“经济法”和苏联现代经济法学派介绍到中国,学者开始研究经济法及其与民法的关系,于1979年编写出《经济法概论》教材,1980年起一些法律院系陆续开设了经济法课程。理论与实践结合、主观与客观相一致,中国经济法就在新的时代背景下应运而生了。

   笔者一直强调,经济法随着改革开放迅速兴起,与新中国民法一直不景气也有很大关系。计划体制容不得当事人意思自治的经济关系,将其视为“资本主义尾巴”,加以人治治理方式,民法在经济关系调整中可有可无,在没有民法典和除婚姻法以外的民事立法的情况下,经济法制的需要和呼声催生出“经济法”,是理所当然的。如果中华人民共和国成立以后像苏联及东欧国家那样制定了与计划经济相适应的民法典和其他法律法规,改革开放也不可能立即呼唤出“经济法”的概念和实践,充其量只会加剧民法与经济法之关系的争论。

   1984年,党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》,提出进一步贯彻执行对内搞活经济、对外实行开放的方针,加快以城市为重点的整个经济体制改革的步伐。改革的基本任务是建立起具有中国特色的、充满生机和活力的社会主义经济体制,经济法的积极功能由此在各个方面体现出来,奠定了中国经济法在第一阶段发展的基调。

   城市改革主要是国有企业改革。[5]从1978年开始,国有企业通过放权让利、利润留成等开展了第一波改革;1984年到1986年,国企改革主要是以“利改税”“拨改贷”、企业承包制和股份制等方式进行改革。由于国有企业与计划体制最为契合,且缺乏“市场”和“开放”的改革动力,所以初期的改革主要还是沿用行政手段,相关规范性文件甚至法律仍具有“内部”性,法与法治的性质薄弱。这些法规法律包括《关于国营工业企业利润留成试行办法》(1980年)、《关于实行工业生产经济责任制若干问题的暂行规定》(1981年)、《关于国营企业利改税试行办法》(1983年)、《国务院关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》(1984年)、《全民所有制小型工业企业租赁经营暂行条例》(1988年)、《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》(1988年)、《中华人民共和国企业破产法(试行)》(1986)和《中华人民共和国全民所有制工业企业法》(1988年)等等。循着立足市场转换经营机制的思路,直至1992年国家体改委等五部委下发《股份制企业试点办法》《股份有限公司规范意见》和《有限责任公司规范意见》,同时建立证券市场、成立中国证券监督管理委员会,国有企业才迈出了建立现代企业制度的第一步。同年发布的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》,对国企改革也是采取行政的思路和手段。

   财政、税收和金融领域也要配合引进市场机制的改革,相应的经济法主要有《关于试行“划分收支、分级包干”财政管理办法的若干规定》(1979年)、《中华人民共和国国库券条例》(1981年)、《中华人民共和国银行管理暂行条例》(1986年)、《境外投资外汇管理办法》(1989年)和《国家预算管理条例》(1991)等。与财政、税收和金融领域的社会关系在这一阶段尚不复杂的状态相适应,这些规范性文件的内容也相对简单,其颁布和实施,因应了改革开放和不断加深的市场化过程中出现的新需要、新问题,比如财政“大锅饭”影响地方积极性问题、政府发行债券及中央建设性预算需要编列赤字、中央与地方收支划分和预算管理、中央银行职能与普通银行分离、内资企业境外投资经营的外汇管理等,体现了经济法固有的回应性特征。

在经济转型中,政府比学者和法院更直接感受到市场的力量和作用,敏锐地捕捉到市场竞争和市场秩序的要求和规则。早在1980年,就出台了《国务院关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》,明确规定要打破地区封锁和部门分割,要求工业、交通、财贸等部门对规章制度中妨碍竞争的部分进行修改;各级政府和主管部门要加强对竞争的领导,学会掌握经济规律,利用价格、税收、信贷、利率等经济杠杆,制定必要的经济法规,指导竞争的健康发展。国务院于1987年成立反垄断法规起草小组,草拟《禁止垄断和不正当竞争暂行条例草案》。还有其他直接契合市场的管理规定,包括《国务院关于严禁在接壤地区抬价争购农产品的通知》(1981年)、《国务院关于在工业品购销中禁止封锁的通知》(1982年)、《国务院关于认真解决商品搭售问题的通知》(1986年)、《国务院关于整顿市场秩序加强物价管理的通知》(1987年)和《国务院关于打破地区间市场封锁进一步搞活商品流通的通知》(1990年)、《产品质量监督试行办法》(1985年)、《工业产品质量责任条例》(1986年)和《中华人民共和国产品质量认证管理条例》(1991年)等。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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