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张乾友:寻找公平的决策权分配方案

——当代规范政治理论从平等到公平导向的转型

更新时间:2018-12-27 00:03:34
作者: 张乾友  
因为每个人在每一项决策或行动中的受影响程度不可能全都相同。当然,这并不意味着公民身份原则与受影响利益原则存在根本性的矛盾,因为所有人的确有可能在某些决策或行动中受到了完全相同的影响。但在另一些——可能是更多的——情况下,每个人受到的影响在事实上是不一样的,进而,如果从受影响利益原则出发,公民身份原则所指向的平等分配方案就不适用了。

   对于政治理论所需解决的两大问题,近代民主理论用公民身份这一个概念给出了回答,这就是,只要拥有公民身份,就拥有参与集体决策的权力,并且是与所有拥有公民身份的同胞公民完全相同的决策权力。简单地说,就是“一公民身份一票”——我们常说的“一人一票”是一个误导性的表达,因为并非一国领土范围内的所有自然人都拥有参与集体决策的权力。受影响利益原则指出了这样一种封闭的民主观念的缺陷与革新民主观念的方向,但要让这一原则获得与公民身份原则同等的现实表现力,进而获得可实践性,学者们还需找到一个与公民身份类似的概念。在这个问题上,当代政治理论转向了利害的概念。

   在布里格豪斯与福勒拜尔看来,利害的概念可以完美地被用来回答政治理论的两大问题。首先,“利害体现了人们的利益是如何受到备选决策影响的”[6](P137),因而,对于谁应当拥有决策权力的问题,当代政治理论的回答就是,谁在一项决策中存在利害关系(have a stake in),或者说,谁是一项决策的利害关系人(stakeholder),谁就应当拥有参与该决策的权力。其次,“利害衡量的是个体利益的强度”[6](P146),因而,对于谁应当拥有多少决策权力的问题,当代政治理论的回答就是,谁在一项决策中存在多少利害,就应当拥有多少决策权力。这两点合到一起就构成了民主的“比例原则”,它要求“权力应当与人们在所考虑决策中的利害(stakes)成比例地进行分配”[6](P137)。更具体地说,比例原则要求将民主的基本内容从“一公民身份一票”改写为“一利害一票”(one stake one vote)。

   显然,比例原则不是一种平等原则,而是一种公平原则,虽然平等与公平在特定情况下也可能发生重合。在比例原则看来,当不同的人们在同一项决策中存在不同的利害关系时,如果我们强行根据平等原则来分配决策权力,将造成“不尊重那些因此不相称地服从于那些没有利害关系或利害关系不大的人的意志”的结果[6](P141),而这是不公平的。比如,如果一座污染设施的有害范围是10公里,那住在选址地附近100米的居民和住在选址地20公里外的居民在是否要在该选址地建设该污染设施的决策上所存在的利害关系就完全不同,如果我们强行根据平等原则赋予他们相同的决策权力,结果一定是不公平的。在这里,虽然每个人的决策权力在形式上都一样,但我们却很难认为每个人真的都对该决策有着相同的影响力,因为当某些本不应拥有某些决策权力的人在事实上被赋予了这些决策权力时,就一定意味着另一些本应拥有更多决策权力的人被剥夺了某些决策权力。结果,形式上的平等就造成了实质上的不平等,因为被剥夺者一定处于低人一等的地位。在某种意义上,许多“邻避”事件的发生都含有决策权分配不公平的原因,即那些有着更大利害关系的人没能获得与其利害程度相称的决策权力,因而只能通过“行动”与“抗争”来弥补决策权的缺失。反之,如果我们根据比例原则来分配决策权力,那这种不平等的分配将带来更公平的结果,即使最终的决策仍然是决定在该选址地建立污染设施,那些利害关系更大的人也将有更多理由接受这一决策,从而降低群体性事件发生的可能性。

   在将比例原则应用于对劳资谈判的分析时,克里斯蒂亚诺发现了利害一词的另一层含义,即一个人在一项决策中的利害程度不仅取决于他的利益在多大程度上受到该决策影响,也取决于他拥有什么样的替代性选择。[7]因而,当我们根据比例原则来分配决策权力时,就也要把每个人所拥有的替代性选择纳入考虑。还以污染设施选址来说,如果A和B都居住在距选址地100米的地方,那他们在该项决策中的受影响程度就是一样的。但如果A只有这一处住所,B则在距该选址地20公里外的地方还有一处住所,那A和B在应对影响的能力上就存在差异,即A只能被迫接受该决策对他的全部影响,B却可以通过移居来降低该决策对他的影响。在这种情况下,如果给予A和B相同的决策权力,也是不公平的,因为二者在这一决策中的利害程度并不相同。所以,基于比例原则,我们也应当基于A和B所拥有替代性选择赋予他们的反影响能力来分配决策权力,这样的分配才是公平的分配。

   总之,比例原则要求基于每个人在每项集体决策中的利害程度来分配决策权力,而民主就表现为每一个存在利害关系的人都被给予了与其利害关系成比例的决策权力。

  

三、朝向利害关系人民主?


   如前所述,公民身份原则向我们呈现出的是一个封闭的和相对固定的共同体,在这个共同体中,只有那些拥有公民身份的人才有参与集体决策的权力,而公民身份的边界几乎是固定的,即使存在流动,通常也异常缓慢。另一方面,无论受影响利益原则还是比例原则都向我们呈现出了一个开放的和流动的共同体,因为每一项决策的受影响者和利害关系人都是不相同的。达尔指出:“受影响利益原则的逻辑在于,对于每一受到影响的不同人群来说,都有不同的组合或决策单元。”[8](P64)布里格豪斯与福勒拜尔也强调:“比例原则意味着所有存在积极利害关系的个体都应当拥有某些权力。反过来,它也意味着不存在利害关系的个体应当被排除在正式的决策过程之外。”[6](P139)而这样一种决策安排一定是开放的和流动的。在麦克唐纳(Terry Macdonald)看来,这意味着某种“利害关系人共同体”的生成,“这一理念蕴含了如下主张,即政治决策应当由受到这些决策影响的‘利害关系人’共同体来做出”[9](P40)。并且,与公民共同体即国家不同的是,这些利害关系人共同体“中的成员资格是非排他性的。也就是说,拥有任何一个特定利害关系人共同体中的成员资格并不排斥你同时拥有其他利害关系人共同体中的成员资格”[9](P91)。如果是这样,那么,民主虽然仍然是一种共同体生活方式,却不再是一群相对固定的同胞公民间的共同体生活方式,因为共同体的存在形态已经发生了变化。

   在我们的世界日益成为一个“地球村”的现实下,利害关系人共同体是一种非常有吸引力的理论主张。“在后工业化进程中,社会环境的复杂性和不确定性的迅速增长,以及管理型政府的治理失灵和改革失灵所遗留下的各种问题共同聚集在了一起,并在全球化进程中转变为了全球性问题,人类因此陷入到了全球风险社会之中。”[10]因此,我们需要类似的治理安排来帮助我们把世界上所有资源与风险的分配变得更加公平。

   前文已经表明,以国家为单位的民主政治在维护了所有公民形式上的平等的同时,也造成了许多不公平的后果,让某些更需要某种资源的人得不到这种资源,或让某些风险承受能力更差的人承受了更多风险。而事实上,在国家之间,这种情况更加严重。让我们考虑如下例子:作为世界上碳排放量最大的国家之一,美国受海平面上升的影响远远小于孟加拉国,其应对海平面上升所带来影响的能力则远高于孟加拉国,换句话说,在美国是否应当为了避免海平面上升而减排的决策上,孟加拉国公民有着比美国公民更高的利害程度。但根据公民身份原则,在这一问题上,孟加拉国公民是没有任何决策权力的,结果,当美国公民做出不减排的决策时,就让孟加拉国公民承受了不公平的后果。在戈塞里耶斯看来,如果这种情况得以发生,美国公民就成了孟加拉国公民的寄生者(Parasite)[11],民主则成了以邻为壑行为的一种合法化工具。如果民主总是导致这样的结果,那它无论如何也不能被视为一种好的政治模式。反之,如果我们根据比例原则的要求将孟加拉国公民也纳入这一决策中来,那么,无论最终得出何种决策,对于孟加拉国公民与美国公民来说,这一结果都是公平的,因为他们都对该决策产生了基于其利害程度的同等影响。由此,建立在利害关系人共同体之上的民主就可以被视为一种好的政治模式。

   出于简化问题的需要,我们假设了一种只存在有限的利害关系人的情况,因而利害关系人共同体也是有限的,而在有限的范围内扩展民主似乎也是可行的。但在实践中,在类似气候变化这样的问题上,利害关系人的范围通常是无限的,所谓利害关系人共同体通常就意味着全世界。那这是否意味着我们应当把全世界的人都纳入这些决策,来实践一种麦克唐纳所说的“全球利害关系人民主”?需要指出的是,这里所存在的并不是一个技术性问题,即我们需要思考的并不是这种全球民主的技术可行性问题,因为这一问题完全可以通过代表制度得到解决——无论涉及多少利害关系人,我们只要以某个人口基数为单位确定代表数量就可以很方便地构建出一个具有技术可行性的决策单元。相反,这里存在的是一个规范性问题,即如果我们把所有存在利害关系的人都纳入决策,有可能稀释那些利害程度较高的人的决策权力,最终导致做出对这些本来最应当在决策中获利或至少受到保护的人不利的决策。而要避免这种情况的发生,我们必须为参与设定某种标准,以此来筛选出与一项决策真正利害攸关的那些人。

   在现代观念中,民主可以被视为个体自主的政治延伸,“当一个人的自主要求传染给了每一个人时,就会把自主的要求汇聚成民主的呼喊,就会造就出民主的政治模式”[12](P21)。在这个意义上,民主其实是通过集体决策来实践和保障个体自主的一种方式。我们评价一种政治模式是否民主,依据就是它能否帮助其治下的每一个个体实践和保障他们的自主;我们评价一个民主政体的政治绩效,依据就是它在何种程度上帮助其治下的每一个个体实践和保障了他们的自主。换句话说,民主的实质就是个体通过参与集体决策来实践和保障自主。在这个意义上,我们可以把“自主能力”作为识别合格的利害关系人的标准。在此需要区分两个概念,即合法的(legitimate)利害关系人与合格的(qualified)利害关系人。如菲利普斯所说,“合法的利害关系人”是一种同义反复,因为只要一个人在一项决策中存在利害关系,那他就可以合法地要求参与该决策。[13](P33)但如上所述,并非所有利害关系人都可以成为一项决策的合格参与者,要成为合格的利害关系人,还必须满足另一个条件,这就是该利害关系人的自主能力可能因为该决策而受到无法自行修复的损害。在这里,所谓自主能力,可以被理解为一个人通过自己的努力去获取相应资源,克服相应风险,制定并执行相应行动方案,最终达到自己目的的能力。只有当一项决策会对一个人的这种能力造成无法自行修复的损害时,他才成为了这项决策的一个合格的利害关系人,才应当实际地被纳入到决策过程之中。这里必须强调“无法自行修复的”,因为如果某种损害是可以自行修复的,那么,自行修复的事实就表明被损害者仍然拥有相对完整的自主能力,反之,如果一种损害无法自行修复,则意味着被损害者的自主能力受到了实质性的损害。当然,如何才能算作“无法自行修复”,需要许多技术上的限定,本文不考虑这些技术性限定,而只把“无法自行修复”作为一个规范性标准。

根据这一标准,在上述例子中,我们可以假定,在美国是否减排的决策中,孟加拉国公民的自主能力可能受到无法自行修复的损害,因而,孟加拉国公民就成了这一决策的合格利害关系人;另一方面,欧盟各国公民的自主能力虽然也可能受到损害,但这种损害是可以自行修复的,因为欧盟各国有着比孟加拉国丰富得多的应对损害的资源,也有着更有效率的国家行政体系,因而,欧盟公民就不是这一决策的合格利害关系人。无疑,这一安排会对欧盟公民造成某些不公平的结果,但只有如此,我们才能对最为利害攸关的孟加拉国公民做出最大程度的保护。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《江苏行政学院学报》2018年第02期
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