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柳建文:“一带一路”背景下国外非政府组织与中国的国际区域合作

更新时间:2018-12-25 01:25:49
作者: 柳建文  

   内容提要:在“一带一路”背景下,中国的国际区域合作遭到国外非政府组织的干扰和阻挠。非政府组织干扰中国的区域合作有国内、国际双重因素。在国内层面,针对中国区域合作项目的抗争行动内嵌在这些国家的政治经济结构中,政府执政能力不足、资源开发中原住民的边缘化以及快速的民主化转型导致民粹主义泛滥,并与国家发展中的经济民族主义相结合,成为非政府组织赖以动员的社会、政治资源;在国际层面,部分非政府组织成为西方国家遏制和削弱中国的棋子。中国需要扭转区域合作中过度依赖政府间关系的导向,重视非政府层面的联系。同时,需要促进公共服务领域内的投资,发挥私营企业在国际合作中的积极功能,并强化企业的社会责任,消解非政府组织赖以动员底层民众的极端民族主义和民粹主义基础。

   关 键 词:一带一路  非政府组织  区域合作  国家利益

  

   为配合“一带一路”战略,中国正全方位推进国际区域合作,包括大湄公河次区域合作和中蒙俄、新亚欧大陆桥、中国—中亚—西亚、中国—中南半岛、中巴、孟中印缅六大经济走廊建设等等,在这一过程中,中国的一些区域合作计划遭到了部分国家政府与党派的质疑与非议。其实并不奇怪,大国均在扩展自己的发展空间,势必在很多地区发生利益交叉和冲突,仅丝绸之路经济带便存在多个区域合作计划,包括美国的“大中亚地区合作和发展伙伴计划”、“新丝绸之路”战略、“跨太平洋伙伴关系协议”,俄罗斯主导的“欧亚经济共同体”以及日本的“新丝路外交计划”等。但值得关注的是,近期中国开展的一些境外合作项目遭到抵制甚至搁浅,其主要阻力并非来自国外政府或党派,而是非政府组织的干扰。2011年,由于非政府组织的抵制,中缅密松水电站项目被缅甸政府叫停。2012年,中缅莱比塘铜矿项目也因非政府组织发动的民间抗议而被迫停工。2014年7月,在非政府组织反对下,中缅皎漂—昆明铁路工程计划搁浅,而这一项目是“中孟印缅经济走廊”和海上丝绸之路的枢纽工程。中柬柴阿润水坝项目也遭到柬埔寨非政府组织的抵制而无法开工。①在南美,中国企业也得面对非政府组织发起的抗议活动。比如,中资公司承建的尼加拉瓜运河项目还未开工便遭到非政府组织动员的至少17次大规模抗议,此工程被视为中国旨在巴拿马运河之外试图开辟一条非西方国家主导的海上贸易路线。②在秘鲁,频繁的社会抗争已经成为中资矿产企业面临的最大风险。③而在非洲,虽然政府官员对中非经济合作评价较高,但却屡屡遭到非政府组织的责难。④据统计,在中国企业海外投资面临的各类风险中社会风险占比高达20%,仅次于市场壁垒所占的22%。⑤社会风险主要指因为社会公众、非政府组织的不利行动给投资方带来损失的可能性。非政府组织的干扰已经损害了中国的国家利益。密松水电站被迫停建后,缅甸政府宣布新水电项目优先西方国家,中国在缅投资呈大幅下滑趋势。

   传统意义上的国际行为主体并不包括非政府组织,国际区域合作的主要载体是国家或政府间国际组织。因此,中国发起的区域合作基本以政府或政府间组织为对象,比如国家层面的上海合作组织、中阿论坛、中非论坛、中国—中东欧国家合作论坛,地方层级的“滇越五省经济合作协商会”、“滇缅经贸合作论坛”等。但上述事件表明,非政府组织已经成为影响国家间区域合作的重要因素。中国推进国际区域合作重点地区的非政府组织数量庞大、成分复杂,仅在大湄公河地区活动的民间环保组织就多达1.7万余个,其中很多参与了针对中国的反坝、反矿运动和反油气管道活动。中国对外国政府和党派的指责、干预经常予以驳斥和反击,但对于非政府组织的批评和阻挠,我们一直未能找到有效的应对措施。“在我国进行对外直接投资的过程中,面对的最大困难不在于资金、技术或资源整合能力,而在于面对复杂的国际市场环境和众多的利益团体如何进行良好的沟通。”⑥按《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》的规划,参与“一带一路”的国家将有很大获利。2014年中国与“一带一路”沿线国家双边贸易额接近7万亿人民币,而据世界贸易组织估算,“一带一路”把拉丁美洲、中东、亚洲和非洲的市场连接在一起,将创造近2.8万亿美元的贸易额。中国周边国家大多是欠发达国家,其中柬埔寨、老挝、缅甸、孟加拉国、阿富汗、不丹、尼泊尔等国被联合国列入最不发达国家之列。对贫困落后国家而言,这无疑是非常重要的发展机会。比如,密松水电站建成后将大大提升缅甸水电工业水平,有效缓解缅甸国内电力紧缺的现状,对改善下游航运、防洪效果也很显著。⑦众所周知,非政府组织具有公益性、民间性、非营利性等特征,被认为超脱于狭隘的经济利益和权力政治纠葛之外,那么,他们为何要阻挠和干扰中国的区域合作项目?为什么这些非政府组织具有如此强大的动员能力,乃至迫使政府间合作项目停滞下来?本文试图从相关案例人手,以国外非政府组织为分析对象,期望能够理清和回答这一问题,以便我们采取有效措施应对推进“一带一路”过程中来自非政府组织的压力和挑战。

  

一、文献回顾:被忽视的非政府组织


   在中国,有关“一带一路”与国际合作的研究多系经济学家所为,其关注的主体是政府与企业,探讨的问题包括国际合作的重点领域、交通和通信互联互通、贸易自由化、投资便利化以及企业的跨国投资战略等。⑧从对策上看,也是以政府或企业以及正式制度的调整和相关政策设计来应对目前存在的各类经济问题,比如政府应积极开展经济外交、建立国际经济贸易新规则,整合国内企业资源,⑨企业应与东道国中央或地方政府建立人脉关系以顺利开展商业活动,尽可能争取议员公开支持等。⑩部分学者将密松水电站项目搁浅的原因归结为政府缺乏合理的政治风险评估体系、对当地文化与所在国民意走向不敏感以及企业缺乏独立性与风险分担意识,并试图从政府、企业视角探讨中国海外投资项目的风险规避对策。(11)还有学者将国际合作受阻的原因归结为投资对象国内部体制不健全,如法律规定缺失、土地确权不彻底以及NGO权利泛化等。(12)“一带一路”沿线国家的民族宗教问题也被学者视为阻碍经济合作的重要因素。“沿海上丝绸之路方向,在缅甸有克钦族、果敢族与主体民族缅族的矛盾,在斯里兰卡有泰米尔人与主体民族僧伽罗人的矛盾,在巴基斯坦有信德人、俾路支人与主体民族旁遮普人的矛盾,已分别在不同程度上对中国在当地的一些项目造成干扰。而在陆上丝绸之路方向上,中亚的民族宗教问题更为复杂,特别是民族跨界现象较为普遍,民族与宗教问题常常纠缠在一起。这些矛盾也已在不同程度上影响到中国与当地国家的经济合作。”(13)

   国际关系学界将“一带一路”视为中国统筹国际国内两个大局、扩大对外开放的新蓝图,研究涉及大国势力角逐、地缘政治风险等视角。(14)一些学者强调,“一带一路”沿线部分国家长期处于政局动荡和战乱之中。近年来,中亚的吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦,南亚的阿富汗,西亚的叙利亚、伊拉克、伊朗、黎巴嫩、巴勒斯坦都存在着激烈的社会冲突。“在高风险国家,执政者更为关注政权稳定,对于具有长期经济利益的建设项目兴趣不浓。”(15)中国在缅甸投资的项目,“如密松水坝主要位于缅北的克钦山区、中缅油气管道在缅甸境内的近800公里线路要经过克钦独立军、巴郎国家解放阵线、北掸邦军和南掸邦军控制的割据之地,成为中央势力与各种地方势力的利益博弈之地。”(16)学者们提出的对策包括:推进中国特色的大国外交和塑造新型国家间关系,(17)依靠中国与有关国家既有的双多边机制和区域合作平台主动发展与沿线国家的经济合作伙伴关系,(18)建立健全投资项目政治风险评估和预警机制,(19)扩大人文交流、推进公共外交等等。(20)整体而言,研究视角过于宏观,对非政府组织缺乏应有的关注。

   对国内因素的强调,其中一个重要方面是合作国家处于政治转型时期。国家的民主化转型带来政策不稳定性,中国投资项目成为部分国家民主化进程博弈的棋子,是政府平衡大国关系与利益的重要砝码。以缅甸为例,较之军政府时期,该国政治运作规则已经有所改变,对缅甸总统、议员和地方行政长官而言,重要的是民众的选票。因此,“中国投资项目在相当程度上成为缅甸民主化进展的牺牲品,这是最大的政治风险。”(21)并且,“在缅甸的政治转型期,政治与政体问题主导着经济发展,当国外投资项目引致国内政治事件后,政府势必将自身的政治风险转嫁给投资企业,以牺牲外国投资利益来确保政治地位和政治稳定……经济政治化倾向必然对中国及其所有国际投资带来较大的冲击。”(22)但是,“一带一路”沿线国家并非都处于转型时期,根据商务部的统计,在2013年中国对不同类型经济体直接投资流量构成中,转轨国家仅占2.1%,可以说微不足道。那么,为什么一些没有转型的国家也出现了对中国区域合作项目的抵制?上述研究以缅甸或柬埔寨等个案来解释这一问题,结论难免以偏概全。

   中国的经济发展具有强烈的政府主导色彩,因此学者们的研究带有明显的区域主义倾向,即重视政府在国际合作中的作用。“政府主导的区域主义符合亚洲政治文化的特点,从中国与亚洲区域化关系看,在于强有力的中央政府能够适时地根据区域现实,及时地将区域化进程纳入国内发展议程,通过沿边、沿海的内部经济区建设与外部次区域建设内外联动的方式,推动地区整体的区域化发展;另外,地方政府要能够积极呼应地区和中央的战略,将次区域合作进一步落实到地方发展计划中。这可能是与中国相关的次区域合作和亚洲区域合作得以成功的重要保证。”(23)通过上述文献回顾,我们不难发现,对“一带一路”的研究大多从政府层面或政府间关系的角度展开,非政府组织并没有成为关注的重点。对中国国际合作项目受阻的分析,主要集中在地缘政治、民族宗教、国内政治结构变化等宏观层面,却忽略了对抗议中的一个重要主体——非政府组织的分析。

有意思的是,关注非政府组织的学者却明显受到“新区域主义”思潮的影响,将其视为国际事务中发挥积极作用的角色,忽略了对其消极功能的探讨。“民族国家的利益和政治斗争在很多情况下阻碍了各国政府之间的合作,非政府组织的非国家性和非政治性则使它们能够放手开展民间的国际合作,同时促进政府间的合作。”(24)也有学者注意到国外非政府组织在中国境内活动可能带来的社会政治风险,但对于非政府组织在境外对中国区域合作以及国家利益的挑战,我们仍然缺乏系统深入的分析,更无法提出有效的应对手段。(25)其实,从群体性抗争层面来看,非政府组织是重要的组织者和发动者,将成千上万普通个体组织起来向政府施加压力。在很多抵制行动中,非政府组织是将微观进程与宏观态势传导、结合起来的重要角色。以缅甸为例,“密松水电站的搁浅、莱比塘铜矿遭到的抗议本来是小尺度的区域性事件,但是由于非政府组织的不断引导,从而将小尺度的地区事件演变为全国性的事件。”(26)因而,对非政府组织的观察和分析,或可助力我们更为深入地探究中国区域合作项目受阻的原因。但遗憾的是,自2014年“一带一路”战略提出至今,以“一带一路”为主题的“海量”论文中竟没有一篇对此问题做出深入、系统的分析。实际上,这种缺失也反映在中国整体的对外战略上。正如王逸舟指出,如果当代全球体系可以被视为一个经济、政治与社会的三维世界,那么“在社会界,我们的工作还欠缺得较多。一方面对之不了解,另一方面也不重视各种非政府组织(NGO)的复杂性与影响力,更不熟悉某些国家中出现的所谓新社会运动”。(27)在中缅密松水电站项目搁浅后,诸多评论已经指出,对非政府组织的不了解和对其影响的低估是项目受阻的主要原因。(28)特别是在东南亚国家,很多跨地区和跨国社会组织的介入程度较深,影响力很强。如果认为这些地方经济落后事情很容易摆平,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
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文章来源:《外交评论:外交学院学报》2016年 第5期
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