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柳建文:“一带一路”背景下国外非政府组织与中国的国际区域合作

更新时间:2018-12-25 01:25:49
作者: 柳建文  
攻击中国与军政府的经济合作是他们扩大政治影响、捞取政治资本的有效手段。莱比塘事件发生后,昂山素季领导的莱比塘铜矿调查委员会发布的调查报告显示,项目并不存在严重的破坏环境行为,其释放的气体也达到了世界卫生组织制定的标准。缅甸国内有评论认为抗议民众显然受到极端势力的裹胁,“缅甸人民的民主狂热将冷静下来。他们一味地反对大型投资,因为他们现在有机会表达对军政府的不满。但他们最终会意识到,没有道路和电力等基础设施,他们将继续生活在贫困中并逐步变得理性起来。”(59)

   第三,国家发展中的经济民族主义倾向。经济民族主义又称发展民族主义,即一国希望在经济领域里自主行使主权,独立做出开发自然资源和从事经济活动的决定,突出表现在反对外国资本对国家经济的渗透和控制,要求采取措施限制外国资本,规范外商投资行为,使其依从国家的发展需要。带有极端色彩的经济民族主义“认为国际经济活动是一种唯一的,并且永远不变的零和游戏,即一个国家的获益必然会引起另一国家的相应损失。经济民族主义对贸易、投资以及一切其他经济关系的考察,都是从冲突和分配的角度进行的”。(60)因此,一些国家在区域经济合作中民族主义情绪高涨,不愿牺牲民族主义而换取区域整合利益。这些国家对经济问题的“政治性”看法也不同,本应属于冲突性较小的“低政治”领域的经济问题,对他们而言却是关系到国家安全与“民族尊严”的中心议题。(61)例如,东盟“成员国总是以怀疑的态度对待增强经济和工业合作的尝试,区域发展往往让位于民族利益,甚至关于工业合作和关税照顾的温和倡议都未能付诸实现”。(62)

   根据BOT协议,密松水电站建成后,中资企业负责运营50年后无偿移交给缅甸政府。在中资企业负责运营期间,缅甸也可分享部分利润,中国电力投资集团预计这部分收入将高达540亿美元。但缅甸掸人人权基金会却一再强调中国对缅甸自然资源的控制可能带来的政治风险,主张“不应给予中国超过30年的投资年限”。(63)2013年,中国投资方被迫同缅方重新签署了莱比塘铜矿合同。在新合同中,缅甸政府控股增至51%,中方股份则降至30%。“对于中国投资者来说,今后与缅甸开展合作,可能都会是这样的合作模式,即缅甸政府会占据合作的主导,外国投资者取得控股权和主导权的合作会越来越少。”(64)尼加拉瓜运河项目预计运营期间将创造20万个就业岗位,促进国内GDP增长15%。作为投资建设方,香港尼加拉瓜运河发展投资有限公司拥有该运河及配套设施长达100年的特许经营权。非政府组织无视尼加拉瓜通过运河获得的巨大收益,一味指责“100年的特许经营权”是“卖国行径”。(65)中国铝业公司在越南中部高地开采铝土矿遭到越南民间组织的严厉批评。批评者说,在生态脆弱区域大规模开采铝土矿将会对环境造成“不可挽回的损失”。2011年,越南政府宣布将对中国企业开采中部高地铝土矿进行限制。但形成鲜明对比的是,美国铝业公司与越南的合资公司也位于中部高地,而且美铝与中铝的项目生产能力相同,均为60万吨氧化铝/年,却很少有针对美铝的批评。评论认为,这一决定反映了越南“民族主义者的情绪”,反铝行动更重要的原因不是环境问题而是背后隐藏的“民族尊严”以及对中国影响力的担忧。“由于中国对南亚的经济和政治影响日益增长,强调‘中国因素’有助于扩大某些中国项目的争议,民间社会行动者往往利用‘中国牌’来吸引公众注意,通常是强调中国投资可能存在的国家安全问题。”(66)

   第四,大国利益博弈的副产品。非政府组织具有民间性、自治性,但并不意味着非政府组织不与政府发生联系。根据萨拉蒙对8个国家非政府组织收入的统计,其中41%的经费来自政府。“事实上,当NGO向政府申请经费时,就已经走入官方根据自己‘意识形态’偏好、政策焦点和优先程度设定的项目范围。”(67)在发展中国家,很多西方基金会的活动都有明显的反发展倾向,包括反对建设大坝、开采石油、禁止使用杀虫剂等。比如,美国基金会对马来西亚非政府组织的59次捐助中有28次直接用于阻止或减缓经济发展的速度,占捐助总金额的38%。(68)总部位于美国的国际河流组织声称支持受到中国修建水坝影响的各国团体,该组织在其网站上专设中国全球栏目(China Global List Serve),提供有关中国在全球水坝建设中的详细信息,“活动者工具箱”(Tools for Activists)还为民间组织提供如何阻止修建水坝的具体技巧,包括联系联合国人权机构、在中国大使馆组织示威游行、给企业发抗议信以及通过其他外部手段给中国政府施压等。为扩大美国在大湄公河流域特别是缅甸的影响力,奥巴马政府发起了“湄公河下游行动倡议”。“缅甸河流网”和“萨尔温江观察组织”都是“国际河流”的地区合作伙伴,“国际河流”发布的《大坝、河流和权利》被视为反坝运动的行动指南。“丹瑞天然气运动”、“克钦发展网络”等直接受美国国家民主基金会赞助。随着中缅经济合作增多,国家民主基金会在中国投资比较集中的缅甸西北部发起了一系列旨在提高当地人对中国投资项目认知的项目。维基解密披露的美国外交文件证实,美国驻缅大使馆资助了非政府组织反对密松大坝的活动。(69)

   国际人权组织的一个重要活动是推动他们认定的“非民主”国家的民主化进程。美国国家民主基金会在缅甸、柬埔寨以及非洲、拉美扶持发展了大量本土非政府组织。在这些国家,支持非政府组织的发展实质上起到了鼓励国家内部反对现存体制的作用,助长了政府与社会之间的对抗,经常出现非政府组织与政府唱反调的情况,前者总是指责后者的经济政策,从而严重干扰国家正常的经济合作。正如亨廷顿指出,“在一个缺乏政治共同体感的政治落后的社会里,每个领袖、每个个人、每个集团皆在追逐或被看作是在追逐自己眼前的物质目标,而置更广泛的公益于不顾。”(70)同时,过分依赖国际援助使得这些本土非政府组织丧失了应当承担的社会角色,与地方发展相脱离。比如,在仰光与缅北的密支那地区,存在着大量靠西方NGO援助生存的本地组织,“它们人数也不多,就等着外面拿钱来,它们负责购买物资进行分发,中间赚取一些劳务费与管理费,对于社区的管理、难民的安置、战乱地区的经济重建等事务漠不关心。”(71)由于缺乏问责机制,不少非政府组织游离于政府和法律管束之外,而“脱离地方与国家政治行为的运动总是容易受到外部利益的左右”。(72)

  

五、中国如何应对国外非政府组织的挑战?


   我们正处在一个“以边界迁移、权威重构、民族国家衰落和非政府组织在地区、国家、国际和全球等诸层次上的激增为特征的时代”,(73)非政府组织在区域发展中的影响力日益扩大,国家间经济合作的基础发生了明显变化。2007-2009年,非政府组织通过设计和编制、审查等方式参与超过75%的世界银行牵头的国际合作项目,在国际减贫合作战略协商中,他们的参与率甚至达到100%。(74)亚洲开发银行与国际非政府组织建立了对话机制,非政府组织可以直接参与区域合作项目的实施。目前,亚行国际非政府组织论坛在东南亚地区、湄公河次区域、中亚及高加索地区非常活跃。此外,非政府组织要求参与和监督高风险投资项目已经获得很多国家的官方许可。在柬埔寨,一些国际非政府组织甚至拥有超越国家主权的权力,外国在柬投资项目的前期勘察和修路都要经过他们的批准。(75)由于非政府组织在国际区域合作中的地位日益突出,各国均重视与他们的联系。2010年10月,美国国际开发署亚洲局官员访问缅甸,提出五年援助计划,通过非政府组织向缅甸的24个县、2500个村庄提供母婴健康、食品安全、水资源卫生等领域的援助。(76)在对秘鲁的矿产投资中,德国柏林特雷普托地区启动了一项长期资助计划,在2005-2014年间安排秘鲁西北部城市卡哈马卡的非政府组织代表举行多期有关环境恶化问题的研讨与对话。德国方面不满足于与秘鲁政府组织的交流,他们认为解决采矿导致的社会问题必须靠政府和社会组织的合作,单一的政府治理可能忽视弱势群体的利益,最终影响德国的投资。(77)澳大利亚必和必拓公司在秘鲁开矿时一度遭到当地民众抗议,为此,必和必拓邀请当地社区组织进行圆桌对话,共同创建了一个名为“矿产开发对话小组”的非政府组织协调冲突,取得了很好的效果。

   中国政府正在向企业提供包括“一带一路”在内的世界主要国家和地区投资环境的全面、权威、及时的信息服务。目前,国土资源部已完成82个国家和地区的国家矿产资源风险勘查投资指南,面向企业及社会公众开放,内容涵盖矿产地、资源储量、矿产品、政策法规、矿业项目和矿业公司等信息,但其中没有任何国外非政府组织的信息。(78)在商务部网站“国别贸易和投资环境信息”以及“境外安全风险防范”栏目中也没有任何关于非政府组织的信息和动向。(79)商务部和中国驻外经商机构联合发布的《对外投资合作国别(地区)指南:缅甸(2015年版)》的介绍中,关于非政府组织的情况被一笔带过:“缅甸有很多非政府组织,既有大量的国际非政府组织,也有缅甸当地人组织的非政府组织。”“附录”只列出了缅甸华商商会一家非政府组织的联络信息。企业即便有需求,也无法获得任何关于缅甸非政府组织的信息。《指南》对中国企业如何在缅甸建立和谐关系提供的建议仍然是“与缅甸政府部门以及当地有实力、有影响的企业建立良好的合作与互信关系,可以帮助企业更加有效地开拓市场,并在项目实施过程中,获得对方的支持与配合,使企业在缅甸承包工程市场上游刃有余”。(80)

   根据本文上述梳理和分析,可以看出,重视和加强对所在国家和地区的非政府组织的认识和了解,增进信任,寻求合作,化解风险,应对挑战,已经成为中国顺利推进“一带一路”战略、进一步发展国际区域合作、特别是改善和优化对外贸易和投资环境的当务之急。为此,本文从以下几个方面提出若干思考和建言。

   首先,与政府间的合作不同,加强与非政府组织的合作是一项重要的政治和心理措施,可以创造民间对外国投资的友好态度。但是,中国并不擅于从非政府层面保障自己的海外利益。目前我们同30多个沿线国家签署了共建“一带一路”合作协议,同20多个国家开展国际产能合作,仍然具有比较明显的G2G(即政府对政府)的特点。中国在处理政府间关系上积累了大量经验,签订的国家间、政府间、部门间条约多达2.2万项,参加了100多个政府间国际组织。但在各类国际非政府组织中,中国的参与率只有美国的44.21%。根据英国海外发展非政府组织网络的统计,有340个国际非政府组织为英国的国际经济合作和海外发展援助战略服务。日本仅在亚洲的民间国际合作组织就有200家左右,在非洲约有60家。而2015年总部在中国的国际非政府组织只有140家,国内3549个基金会中涉外基金会只有8个,在25.5万个民办非企业单位中,国际及其他涉外组织仅有4个。“中国民间组织国际交流促进会”是唯一在非洲运作的中国非政府组织。中国环保组织代表曾经是世界大坝委员会12位评审委员之一,但后来因故退出该组织。

对此,习近平总书记特别强调,要引导更多社会力量投入“一带一路”建设,努力形成政府、市场、社会有机结合的合作模式,形成政府主导、企业参与、民间促进的立体格局。(81)“随着非政府组织在国际政治舞台上的影响力日益增长,与中国日益扩大的距离使他们不能明辨是非、客观看待中国发展所带来的积极影响。”(82)2013年,在美国公谊服务委员会召开的促进会议上,一些缅甸非政府组织提出可以帮助中国投资者了解如何在缅甸开展经济项目以及防止可能出现的社会、环境风险。(83)中国在推进国际区域合作中应鼓励企业邀请当地非政府组织参与投资项目的设计和实施,这可以增加项目的透明度,规避可能存在的社会风险。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
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文章来源:《外交评论:外交学院学报》2016年 第5期
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