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柳建文:“一带一路”背景下国外非政府组织与中国的国际区域合作

更新时间:2018-12-25 01:25:49
作者: 柳建文  
中国在苏丹以低于西方10%以上的价格修建水电大坝,建立采油系统,使达尔富尔地区的经济增长率达到10%以上。但非洲一些人权组织指责中国与苏丹的经济合作无视达尔富尔地区的人道主义灾难。“苏丹人组织”认为,中国发展与苏丹的经贸合作是在纵容专制独裁政权,开发和购买苏丹石油是默许苏丹政府对达尔富尔黑人的镇压。国际人权组织对中国与塞拉利昂、刚果等国的经济合作也颇有微词,认为资源开采加剧了这些国家内部的暴力冲突。在一份针对中国与刚果矿业合作的调查报告中,“环球见证”声称他们阻止中国在刚果投资的努力“本身并无反对中国和中国企业的意思,而是防止资源交易为冲突提供可能的资金支持”。(43)

   环保组织强调经济活动中原住民的生态环境权,即原住民作为整体和个人享有当地良好生态环境免遭现代工业生产污染和破坏的权利。因为自然资源较为丰富的地区往往是少数族裔集中地区,即便是发达国家,环境种族主义(Environmental Racism)也是一个非常流行的词汇,它表达了经济发展过程中对少数族裔权利的漠视和损害。(44)环保组织声称,资源开发虽然可以为国民经济作贡献,但却损害了土著群体的权利。比如,修建密松大坝将导致约5000名克钦族人背井离乡,如果考虑到下游捕鱼为生的土著群体,受灾人口将达数十万。在柬埔寨柴阿润河附近的大多数居民是少数民族,修建水电站将迫使依靠渔业为生的少数民族离开家园,影响他们的生计。尼加拉瓜运河将分割五个加勒比海岸社区,威胁到该地区土著民族文化的完整性。因为对土著人群而言,土地、森林、山脉和水资源有文化宗教意义,“原住民把某些区域划作精神森林和精神湖泊,他们将这些区域视为圣地,认为那是守护精神、保佑部落繁荣的神灵栖息地,所以很少进入这些区域或利用里面的资源。”(45)同样,非政府组织发动民众抵制密松水电站的一个重要理由是,水坝会破坏克钦族视为民族象征的“二水环山”景观,这种山川崇拜是自古流传的克钦人“万物有灵”信仰的体现。

   第三,将经济合作问题政治化。西方国家常常限制本国公司与“不民主”的政权做生意。在民选政府之前,美欧国家曾对缅甸军政府实行长达数十年的制裁,甚至禁止本国公司与缅政府的经济来往。莱比塘铜矿原由加拿大艾芬豪矿业公司经营,但因西方对缅甸的持续制裁,艾芬豪公司最终决定退出。在此期间,中国公司大量进入缅甸,中国也成为缅甸最大的投资国和合作伙伴。企业的主要目的是盈利,无法考虑过多的政治因素,但中缅之间密切的经济往来遭到非政府组织的批评,他们认为这种合作实际上是变相支持独裁的军政府,是一种“反民主”的投资与合作。1995年创立于美国的自由缅甸联盟长期致力于阻断对缅跨国投资和援助,防止经济合作为军政府的统治提供资金。为此,他们经常对在缅投资的外国企业发起抗议,包括在媒体和网站上进行公开谴责、举行示威游行,动员消费者进行商品抵制以及在投资公司所在国提起诉讼等。通过上述手段,他们迫使至少30家企业——包括阿迪达斯、好市多、沃尔玛和李维斯关闭了在缅甸的生产线或连锁店。(46)“88代学生组织”、“缅甸运动组织”等更是狂热反对所有外国公司与前军政府签署的能源合作项目,包括中缅油气管道、密松水电站等项目。在非政府组织影响下,原缅甸反对党领袖昂山素季曾敦促外国政府参与缅甸的“亲民主发展投资”,强调在透明度和问责制尚未建立之前,外国能源企业不要与缅甸国营油气公司合作。缅甸民选政府上台后,民众对军政府时期签订的合作项目质疑情绪高涨,“克钦发展网络”声称密松水电站合同的签订不透明,地方民众参与权利完全被忽视,他们发起反坝行动的主要目的是推动建立平等、公正的公民社会,促进缅甸的社会政治改革。受非政府组织的政治压力,缅甸政府相继叫停了一些军政府时期的经济合作项目,除密松大坝外,还包括印度投资的钦敦江电站、泰国投资的土瓦深水港工业区煤电站等。

   与部分西方国家相比,中国的经济援助和投资不附加任何政治条件。人权组织指责中国破坏了西方试图改善发展中国家治理结构的努力,因为这会帮助一些所谓的“非民主”政权绕过国际货币基金组织和世界银行的透明度要求而在国际市场上获得投资和贷款,也使他们避开来自西方投资者在人权、劳工、环境标准上的压力。中国与非洲的经济合作被称为“安哥拉模式”,而这个中国在非洲的第二大贸易伙伴已经被西方描述为“黑人斯大林主义”(Afro-Stalinism)和“石油钻石资本主义”(Petro-diamond Capitalism)国家,腐败和潜规则盛行。在非政府组织看来,无论其经济合作效果如何,都会对非洲的政治发展产生不利影响。(47)

  

四、非政府组织干预中国区域合作的深层原因

  

   正如蒂利所言,“在抗争政治中,任何复杂的结果都绝非来自于某个单一的原因机制。”(48)将经济合作与生态问题、政治问题以及人权问题挂钩是非政府组织干扰中国区域合作项目惯用的手段和技巧,但其之所以能够在短时间内将大量民众发动起来并最终左右政府的决策,在这些冠冕堂皇的理由之下,还有一些深层次原因。

   第一,资源开采与原住民的边缘化。中国开展能源合作的重点主要分布在南亚、非洲和拉丁美洲地区,以发展中国家为主,其中一些还是联合国确定的最不发达国家,如湄公河流域的老挝、缅甸、柬埔寨等。由于缺乏资金、技术和人力,这些国家难以独立开发资源,最合理的选择是与其他国家合作开发。这种合作往往果取BOT方式,即技术、资金能力较强的国家在资源所在国投资建设项目,项目建成后由建设方运营,运营期满后投资国将项目转交给资源所在国。在区域经济合作中,BOT项目相对独立,主要由投资方操作,效率很高,但容易导致开发项目与周边区域发展相脱节,出现“飞地经济”(enclave economies)现象,“这不仅造成经营利润频繁流出该地区,而且,外地业主对当地社会的冷漠态度和短见常常使他在做出重大决策时没有认真考虑它对当地的居民、社会文化环境及地方感情的影响,从而很少注意当地的经济需要。”(49)中国目前开展的境外合作基本采用BOT模式,也难以避免一些国家出现“飞地经济”现象。在秘鲁,中国企业的大规模投资被指缺乏积极的外溢效应。秘鲁的矿山大多位于贫困地区,但原住民认为采矿业并未对当地社区发展提供可观的支持。中国企业与当地社区的联系很少,社区居民甚至不知道该项目的承建者是中国公司。(50)在非洲,随着大量中国企业进入,开始出现一个个“封闭的华人社区”,“这些经济投资一直集中在固定的聚居地,资源开采带来的收益局限于相对较小的地理区域,对外部社会很少或根本没有经济利益。这些飞地经济往往是内向型发展,很多方面不能融入本地社会。”(51)

   另一方面,外部投资对特定地区的实际影响主要取决于后者的制度结构,包括国内政策、政府能力等。如果政府缺乏执政能力,将会导致“资源诅咒”现象,即资源开发并未增加国民财富,反而带来更严重的贫富分化和低水平的公共服务。美国参议院外交关系委员会在一份报告中指出:“秘鲁地方政府缺乏有效利用资源收入改善民众日常生活的能力。对当地民众而言,资源开采没有带来多少经济上的好处,反而破坏了生存环境。这导致了秘鲁人日益增加的挫折感。”(52)基督教援助基金会2005年发布的调查报告显示,尽管中国与秘鲁的资源贸易促进了后者长达十年(1991-2000)的经济增长,但增长主要集中在首都利马和其他城市地区,如表-1所示,矿业、油气开发集中的农村高地和亚马逊地区的绝大部分人口依然贫困,这使得他们对资源开发的不满和愤怒长期积淀下来。

   与此类似,“进行了10多年的大湄公河流域经济合作对居住在湄公河流域6500万人的生活尚未产生实质性影响,已经开发的合作项目的受益者大多是当地商贾和精英。大湄公河合作远未成为改变该流域贫困国家和地区社会经济状况的重要因素。”(54)这使得矿业和水电工程经常成为地方民众和非政府组织抗议、谴责的目标。联合国最近发布的《大湄公河流域环境展望》指出,大湄公河流域国家的经济合作提高了这一地区的收入和福利水平,尤其是在泰国、越南和中国云南省。然而,大部分的增长忽略了这一区域超过70%的农村人口,他们中的许多人直接依赖自然资源为生。经济发展以及日益增长的人口压力已经导致日益严重的污染、土地退化和自然资源损耗,同时也将增加贫困和农村人口在面对健康威胁、自然灾害、食物匮乏和社会分裂等危险时的脆弱性。(55)

   第二,社会中民粹主义泛滥。在自然资源丰富的国家,跨国公司的投资主要集中于开采业,开采业投资周期较长,比起政权更迭较快的民主制度,投资者更倾向于选择民主化程度较低但政权周期更长的国家进行投资。如果能与政府保持较好的关系,则很容易获得自然资源的利用权。在这点上,民主化程度低的国家比民主化程度高的国家更便于操作。长期以来,中国的海外投资主要面向撒哈拉以南非洲、南美洲和东南亚地区,这些地区绝大部分国家的政府能力和民主化程度均处于全球最低10%国家之列。(56)但是,政府能力不足、贫穷封闭加之民主化转型,反过来刺激了这些国家民粹主义的兴起。现代化理论将民粹主义视为传统社会向现代社会转型过程中来自社会部分阶层的集体回应,包括继承了传统生活方式而对现代化生活方式充满疑虑和敌意的村镇居民以及在工业化进程中被边缘化、利益受损的农民和手工业者。由于贫困和隔离,土著群体文化变迁速度很慢,他们习惯于传统的生活方式。2012年12月7日,莱比塘救援委员会公布了写给中国领导人的一份请愿信,在信中他们强调莱比塘作为大自然最珍贵的礼物、镇上最漂亮的风景,不希望任何采矿项目在那里运行,因为这会改变他们的生活方式。即便是作为世界上最贫困的人群,部分抗议密松大坝的民众认为只要不影响他们的生存环境,没电用也无所谓。在这些国家,非政府组织发起的抗议活动无不与远离现代化生活的村镇居民的狂热支持密切相关,它反映了原住民对旧有的生活方式的坚持以及对外来者可能破坏其传统文化和信仰的怀疑与恐惧。另一方面,民粹主义又被称为“民众主义”或“平民主义”,具有鲜明的反体制性,主要通过集会、游行等方式绕开既有的政治运作体系动员大众情绪、表达大众意愿。民粹主义者基本不信任政府机构中的所谓精英人物,他们认为,与腐化无能的“统治精英”相比,民众保留着纯朴、诚实、无私的品质,更有道德和良知。民众的直觉与判断力尚未被权势、金钱蒙蔽,所以更有智慧。因此,现存机制只有建立在民众参与和认同的基础上才具有正当性。(57)中国的区域合作项目被政治化、人权化正是此类民粹思潮泛滥的产物,它反映出民众对政府的极不信任,政府资源开发项目决策的民主性、人民如何参与国家发展的政治权力成为抗争活动的焦点话题,“当缅甸政府开始转变为民主政府的时候,人们对投资者和政府之间的旧合同的条款和条件变得更加好奇。由于人们要求更高水平的参与以及合同的公平性和透明性,传统的资源开发方法不再被容忍。”(58)

具有民粹色彩的抗争很容易走向极端。官方统计数据显示,缅甸70%的城镇和村庄都被电力短缺所困扰,2008年,柬埔寨83%的家庭仍以薪柴作为燃料,因此,水电资源的开发符合民众利益。柴阿润水电站项目被叫停后,柬埔寨电力公司负责人公开表示这严重阻碍了国家实现电能自给自足的大计,也影响到政府下调电费的目标。民粹主义情绪容易被具有政治企图的组织所利用。联络和动员村民抗议莱比塘铜矿的缅甸“88代学生组织”将自己定位为体制外反对派,为与昂山素季领导的民盟相抗衡,他们转向民粹主义,希望利用民众的不满情绪扩大自己的政治声望,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《外交评论:外交学院学报》2016年 第5期
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