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张震:公民环境义务的宪法表达

更新时间:2018-12-24 00:33:28
作者: 张震  

   摘要:  我国当下较为严重的环境问题决定了环境治理并实现绿色发展的现实迫切性。环境保护人人有责,探讨公民的环境保护义务具有强烈的实践意义。我国公民的环境保护义务的规范依据首先来自于现行宪法,并被赋予了特定的内涵。无论是对公民环境意识的强化,或是对公民环境行为的规范,均需倡导公民环境义务,提升环境保护与治理实效。公民环境义务、环境权利以及国家环境义务三者共同构成环境治理法治理论的核心。

   关键词:  公民;国家;环境保护义务;宪法

  

   中国共产党十八届五中全会提出将“绿色”作为五大发展理念之一,并提出要“推进美丽中国建设”。十九大报告提出,人与自然是生命共同体,并把“美丽”作为社会主义现代化强国的基本标志之一。现行宪法于2018年进行修改,将“生态文明”、包含绿色在内的“新发展理念”以及“美丽”的强国等明确写入宪法。这些均体现着国家对环境保护的日益重视。环境保护及治理需要多管齐下,法律控制被普遍认为是对环境保护最有效、也是最重要的一种社会控制。[1]在环境法治中,公民环境义务的重视与环境权的提倡同等重要。公民环境义务在我国所具有的强烈现实意义是由环境资源的共享性、环境治理的复杂性、参与性等决定的。通过对公民环境义务的专门探讨,以期对环境法治理论及环境治理实践提供一种路径参考。

  

一、公民环境义务提出的现实呼唤

  

   1.环境问题倒逼环境治理,而环境治理需要公民参与。在我国环境问题日益突出的背景下,雾霾这样一个本属专业领域的词汇,由于其高出现率,目前在我国却变得几乎妇孺皆知。光明网报道,2013年度的关键词汇锁定为“雾霾”。2013年频发的雾霾天气被国家纳入自然灾情并于2014年1月4日进行了通报。国家主席习近平于2014年2月北京考察时指出:应对雾霾污染、改善空气质量的首要任务是控制PM2.5。根据环境保护部公布的我国首份《全国生态文明意识调查研究报告》显示,生态环境状况已经成为了被调查者普遍担忧的问题。雾霾、重金属污染、饮用水安全等成为了被调查者最为关注的问题。2]与十三五规划中提出的“地级及以上城市空气质量优良天数比率超过80%”的目标相比,我国74个重点城市中2013—2017年空气质量达标的城市分别只有3、8、11、13和18个。[3]从雾霾问题等可以管窥我国近年来日益严重的环境状况。事实上,从世界范围内来看,环境问题早在20世纪60年代就被列为世界第三大问题,因此针对环境问题,进行环境保护及治理是各国的普遍做法。甚至在学术上提出了“环境国家”的概念,即环境保护是现代国家所应担负的主要任务之一,否则,国家将失去其存在的基础及正当性。[4]国家对未来的国民负有保护其环境利益的义务,为此需要国家权力在政治经济决策、立法、司法等多方面努力。[5]就我国而言,从党的十八大将生态建设提升到与经济建设等五位一体化的高度,到三中、五中全会决定、十九大报告,再到十三五规划和近年来的政府工作报告均对环境保护及治理进行浓笔重墨。2014年国务院政府工作报告中,甚至明确指出要像对贫困宣战一样对环境污染宣战。然而,环境资源的共享性决定了环境保护中公民的高度参与性,环境治理并非仅靠国家一方主体即可完成。“一个人如果仅仅去过一种私人生活,如果像奴隶一样不被允许进入公共领域,如果像野蛮人一样不去建立这样一个领域,那么他就不能算是一个完完全全的人。”[6]而恰恰,公众的积极参与对于公共事务和权利维护具有重要价值,只有广泛的民主参与才能使公民能够争取到一个矢志于公众福祉与环境福祉的社会。[7]如果说,环境治理的目标是实现环境善治,那么就需要“政府与公民的公共合作管理,这是政治国家与市民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态”。[8]正如2018年国务院政府工作报告中所指出的:“保护环境,人人有责。每一个社会成员都要自觉行动起来,为建设美丽中国贡献力量。”概而言之,环境保护应当由国家与公民分工协作共同承担。

   2.国家环境义务的概念并非意味着公民环境权利的单向度。毫无疑问,环境保护最主要的推动者是国家,或者说国家是环境保护义务的最主要主体。国家与公民关系的理论一般被表述为,国家权力产生于公民权利,国家权力是实现公民权利的手段,换句话说,公民享有权利,国家履行对应义务。但在笔者看来,首先,这种理解可能将国家与公民之间复杂的权力、权利、义务关系简单化了。“在近代史上,公民比任何社会人物都更有活力”,[9]但是,我们大部分时候所理解的公民概念,总是对权利投以极大的热情,却对义务采取沉默态度,忽视了公民身份所内含的“权利—义务”互动结构。[10]其次,事实上,诸多公民权利的对应义务主体并非只有国家一方,如作为典型的社会权的受教育权,不少国家的宪法理论与文本均认为,公民既是权利主体,又是义务主体;同理,国家作为义务主体,也不意味着公民只是对应的享受权利而无需履行义务。公民身份的首倡者T.H.马歇尔明确指出:“如果说公民身份意味着捍卫权利,那就不能忽视与之相关的公民义务。”[11]因此,就环境保护而言,并非意味着只是国家负有环境义务,公民享有环境权利这样的一种简单关系。

   3.公民环境权的概念不能解决所有的问题。从世界范围内看,从20世纪60年代,各国开始陆续提出环境权的概念。[12]时至今日,环境权的概念已经深入人心,并在全面修改后的《环境保护法》等法律法规中得以体现。无疑,环境权唤醒了公民的环境意识和公共精神,也推动了从政府主导的一元环境治理机制到多元参与进行环境治理机制的转换。但首先,环境权概念仍然存在一定的不确定性,在学界并非没有争议,比如环境权的性质,内容以及实现方式等。[13]其次,如果只讲环境权而不讲环境义务,可能会出现公民主动放弃环境权或者不主张环境权的情形,那么这不仅有违环境权提倡的初衷,不利于环境公益的维护,甚至于环境治理的目标也会大打折扣。

   4.重视公民环境义务,有利于提高公民的环境意识,增强环境保护的实际效果。环境属于公共资源,具备公共利益属性,需要人人参与维护,并进而承担相应义务。“只有环境法律关系的主体在享有适宜环境权利的同时承担保护环境的义务,才能真正实现有关各方的环境权益。”[14]在理论与实践中,重视环境保护义务,可以让公民意识到个体对环境保护的责任性与参与性,从而可以提高环境意识。环境意识可以能动地对客观存在的生态环境产生实际作用。[15]而有研究表明,环境教育可以有效提高环境意识。[16]环境义务的重视及推行,本身就是一次全民的环境教育行为。当公民具备较好的环境意识,会内化为个人的环境保护行为,这无疑会增强环境保护的实际效果。

  

二、宪法上公民环境义务条款的规范解析


   全面修改后的《环境保护法》第6条,明确规定了公民的环境保护义务。但仅在部门法层面谈公民的环境义务是不够的。一则,因为部门法的效力位阶不够高,法律上环境保护义务的效力只能达到部门法的规格,不足以实现环境保护及治理所期冀的法的效果,二则,当适用对象的性质和范围超出部门法调整的范畴时,仍然需要寻求宪法的依据。一个基本事实是,宪法作为法律体系的核心和基础是近代意义的宪法产生以来各国所遵循的基本规律。无论在大陆法系或英美法系,均对以此形成的具有内在逻辑性的被称之为法秩序的体系表示认可。[17]因此,就公民的环境义务而言,仍需要在宪法层面进行探析。

   现行宪法没有直接规定公民的环境义务,但正如有学者所指出的:“法学,实为解释之学。”[18]因此,运用宪法解释学的方法,可以识别宪法中环境保护义务的相关条款。正如学术界普遍认为,我国现行宪法中的权利条款并非仅限于第33条—50条,由此可类推,义务条款也并非仅限于第52—56条。例如,以魏玛宪法以来的国策条款来看,既蕴含了权利内容,也涉及有义务因素,[19]换句话说,权利与义务既体现在权利、义务条款本身,也包含在国策条款中。根据与环境保护义务的不同关系,可以分为四种情形。

   (一)环境义务的直接关联条款

   1.现行宪法第9条规定:“禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。所谓自然资源是指当前或可预见的将来能被利用的自然物质和能量。[20]自然资源为经济发展提供物质基础,对一个国家的经济社会发展有着深远影响。因此,自然资源的利用,需要结合资源的开发与保护,从而实现长远的经济效益、社会效益和环境效益。此处的宪法规定属于禁止性规范,即通过禁止公民侵占或破坏自然资源的行为,以保障自然资源的合理利用。禁止性规范多包含义务规范要素,该规定无疑确认了公民对包括自然资源在内的环境的不得破坏义务。

   2.现行宪法第26条规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境,防止污染和其他公害。”所谓生活环境,是指与人类生活密切关联的各种自然因素,既包括天然的,也包括经过人工改造过的。所谓生态环境,强调对生态系统发展产生密切影响的各种生态因素,即环境条件的总和。[21]所谓公害是指对生活环境和生态环境所造成的污染或损害。[22]从字面上看,宪法此处规定中保护和改善环境的主体指向的是国家,当然,这里面既包括国家环境保护的义务,也包括环境保护的权力。从国家义务的角度看,基于环境资源的共享性和环境利益的公共性,仅依靠国家这一单方主体实际上是难以完成的,因此,公民至少有协作的义务;从国家权力的角度看,公民有环境保护的配合及辅助义务。防治“污染和其他公害”所针对的主体可能会来自三个方面,即国家、企业和公民。国家有可能因为没有尽到应有职责,导致污染和其他公害的防治不力;尽管公民不大可能成为公害的直接制造者,但是公民的不当环境行为可能会导致其他污染出现,因此,综合看现行宪法第26条也暗含了公民的环境保护义务。

   (二)权利义务相一致条款及权利限制条款所反向指向的公民环境义务

   1.现行宪法第33条规定:“任何公民享有宪法和法律规定的权利,同时必须履行宪法和法律规定的义务。”权利义务相一致是法的基本原理之一,为此,马克思曾有经典表述,即“没有无义务的权利,也没有无权利的义务”。[23]公民在享有权利的同时,也须履行相应的义务。就环境权而言,学者们除了呼吁该项权利直接入宪,笔者也曾通过现行宪法第9和第26条等论证环境权的依据,[24]因此环境权在宪法上至少是间接存在的,那么,公民既然享有环境权利,也当然应该负有并履行相对应的环境义务。

2.现行宪法第51条规定:“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候,不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”该条是我国宪法上的权利限制条款,即任何权利的行使均有边界,超出正当的边界,公民的权利就转变成了义务。环境已成为现代人生存与发展的基本条件,环境利益无疑属于现实的公共利益。作为生活利益的环境生态利益自古有之,但其生成为环境公共利益则是在环境危机背景下,通过民众个体诉求、社会普遍认同并最终由法律来加以确认。[25]维护正当的环境利益,自然是公民行使环境权的界限,也即公民在行使环境权和其他权利时,有维护公共环境利益的义务。同时公民不当的环境行为,也可能对其他公民的环境利益造成影响甚至损害,因此公民在行使环境权和其他权利时,有不影响他人环境利益的充分注意和不当行为禁止的义务。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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