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刘晓洲:分权制衡与美国民主的“否决政治”困境

——制度成本视角下美国民主效率问题研究

更新时间:2018-12-23 23:04:30
作者: 刘晓洲  
不考虑搁置否决(Pocket Veto);总统未使用立法否决权,否决成功率视为100%。

   3.数据截止2018年1月22日。

  

   图2:总统签署行政令情况

  

   数据来源:The American Presidency Project, http://www.presidency.ucsb.edu/data/orders.php

   注:数据截止2018年9月20日。

  

   二、政党对立与分权制衡制度安排的成本上升问题

  

   分权制衡的制度安排的确容易影响决策效率,但自美国建国以来这一制度总体运转良好,并未对政治运行和国家治理造成严重的负面影响。直到最近10多年来,福山所谓的“否决政治”越来越主导了美国政治的运作,导致民主决策的成本越来越昂贵,日益成为国家和人民“不能承受之重”。“否决政治”不仅表现为立法程序中出现的正式否决行为,同样重要的,还表现为政府机构(总统、参议院或众议院)出于其他部门可能行使否决权的考虑,而主动做出妥协退让,使最终出台的法案价值大大“缩水”。“政府关门”以及诸多立法困境都凸显出了“否决政治”的恶劣影响。

  

   为什么分权制衡制度安排以前可以良好运转,现在却问题重重呢?直接和主要的原因在于与美国政府运转密切相关的政党政治的变化。近年来,美国民主、共和两党关系趋于对抗和对立,政党竞争极端化、协商合作不足的影响传导到政府机构层面,不同权力机构之间围绕着重要议题相互否决,导致政府决策过程冗长艰难,甚至面临困境。

  

   美国最近一次“政府关门”事件发生在2018年1月,不过此次事件只持续了3天,影响较小。最近一次影响较大的“政府关门”事件发生在2013年奥巴马执政时期,这次事件之所以发生,原因就在于控制众议院的共和党与控制参议院的民主党就奥巴马总统的医疗改革计划互不让步,众议院先后三次提出的临时拨款议案都与阻挠医改实施的内容相捆绑,因而未能得到参议院通过,遂造成联邦政府于2013年10月1日开始部分关门,此后经反复博弈至10月17日方得解决。“政府关门”不仅造成巨额经济损失(据标准普尔估计为240亿美元),同时也损害了政府和两党的形象。[③]

  

   “政府关门”因其外在表现明显,更为吸引人们的眼球。而实际上,两党在一些重要立法上的交锋对美国政治和社会造成的影响更大。奥巴马总统在他的第一个任期的前两年内,依靠民主党控制国会两院的便利,通过了三项重要立法,分别是2009年的刺激经济法案、2010年的“美国可支付医疗保险法”(即医疗改革法案)和2010年的“多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法”(即金融管制法案)。议案表决过程中出现了相当高程度的按党派投票的情况,参众两院共200多名共和党议员对三项议案的最终版本所投的赞成票数分别为3票、0票和6票,相比之下,绝大多数民主党议员都投了赞成票。[④]2010年11月中期选举之后,民主党失去了众议院的多数地位,国会两院分别由两党把持,奥巴马已经无法再就国内重大改革议题提出立法。尽管奥巴马在2012年总统大选中以绝对优势战胜共和党候选人获得连任,民主党依然只在参议院占据多数。2014年中期选举后,国会参众两院均被共和党控制,共和党人不遗余力在几乎所有议题上对奥巴马施加掣肘。奥巴马不得不绕开国会,在控制枪支、移民改革等问题上以签署行政令的方式推行自己的政策主张,但他签署的几十道行政令的象征意义远大于实际意义,其影响微不足道,而且很容易被新一任共和党总统推翻。

  

   竞争性政党体制的存在是美国民主的基本特征之一。通常来说,在这一体制下,两党既竞争又合作,并非零和博弈的关系。但是,今天的两党在一些重大政策问题上观点对立且互不让步。原因主要在于两个方面。

  

   首先,两党的政治立场发生极化,两党政治和政策主张之间的交集越来越小。公共选择理论的代表人物安东尼·唐斯(Anthony Downs)在1957年出版的《民主的经济理论》中曾经提出一个发现:在两党制下,为了争取最大多数的选民,两党的政策主张将趋同,稳定在较为中间的立场上。曾几何时,美国人还在抱怨选哪个党上台都差不多。1968年竞选总统的独立候选人乔治·华莱士(George Wallace)曾经的名言是 “民主党和共和党之间没有一毛钱的区别”。2009年,美国保守派政治评论家、著名媒体人格伦•贝克(Glenn Beck)在《常识——反对一个失控的美国》(Glenn Beck's Common Sense: The Case Against an Out-of-Control Government)一书中还说,选民常常觉得美国两大政党十分相似,原因是 “美国政治意在使候选人代表主流思想,远离边缘化集团利益。‘赢家通吃’的方法就是迫使候选人转向主流路线,以便获得最多的政治支持。”[2](80)仅仅不到10年,美国的“党情”就已经发生了重大变化,今天的两党在诸多问题上的观点和立场更加对立。皮尤研究中心对包括48个问题的价值观调查显示,1987年到2012年,民主党人与共和党人的差异度从10%上升到18%,党派区分比性别、年龄、种族、阶级区分造成价值观差异的影响都要大 [3] 。两党政治立场的极端化,除了对当前美国社会面临问题的认识不同这一原因外,也与美国当前封闭性的党内初选制度、国会选举存在大量“安全选区”有密切关系。在这种情况下,候选人在选举过程中必须努力迎合本党内的强硬主张,也很难做出愿意与另一党合作与妥协的姿态,观点极端的候选人更有可能当选。[⑤]

  

   其次,总统职位和国会两院常分别由两党控制,国会两院越来越成为政党斗争的舞台。从美国民主政治的长时段历史来看,总统所在政党同时控制国会两院的概率在逐渐降低。二战以后,总统职位、参议院和众议院分别被两党控制的局面更加常见,选民似乎倾向通过这种方式来加强政府机构之间的监督制约。(参见图3)与此同时,民主党和共和党对国会两院的控制也发生了重大变化,甚至某种程度的逆转。1932年富兰克林·罗斯福当选总统,推行“新政”,由此形成了“新政民主党的大联合”,民主党长期在国会参众两院均占据多数(1947-1949年第80届国会和1953-1955年第83届国会例外),其中,在众议院优势更为明显。从里根执政开始,参议院的形势发生变化,共和党从1981年起连续6年占据参议院多数,此后两党在参议院旗鼓相当,交替占据多数。1994的中期选举使众议院的形势也发生了转折,共和党40年里第一次成为众议院多数,并至今一直占据明显优势。[⑥]根据联邦宪法的初衷,参议院原本是一个平等代表各州的立法机构分支,众议院则是按比例代表各州人民的立法机构分支,为了保持两院的差别,两院议员采取不同的选举方式。但1913年宪法第十七条修正案通过后,两院议员均由各州人民直接选举产生,如今两院的差异明显淡化。同时,两党越来越重视国会党团制度和强调政党纪律,跨党投票的议员承受的压力明显增加,两院越来越成为政党斗争的舞台,赢得某一院的多数相当于占有了一个政治上讨价还价的坚强阵地。

  

   图3:总统所在政党占有国会议席情况

  

   数据来源:The American Presidency Project, http://www.presidency.ucsb.edu/data/vetoes.php

   注:数据截止2018年1月22日。

  

   三、美国提高民主效率的可能路径及分权制衡制度安排的未来走向

  

   对于美国而言,提高民主决策效率的第一条思路是改变“三权分立”的制度安排。例如,福山建议美国放弃总统制,改行英国式的议会制,以从根本上消除立法部门与行政部门之间的掣肘 [4](460)[5] 。这一建议如果实行,将从根本上改变美国“三权分立”的制度安排。而且,为了与这种制度相适应,美国现在这种管理仍然较为松散的政党制度也需要转型为英国式纪律严格的政党制度,否则的话,即使改行议会制也难以收到功效。在议会制下,政府首脑和议会议员实际上并无固定的任期,政府保持稳定的前提是,议会每次选举之后能够形成一个占有明显优势的多数政党或政党联盟。福山本人也承认,“如果党派之间竞争过于激烈、无法形成稳定的联盟,议会制就无法正常运转” [5] 。因此,议会制并不会必然为一个国家带来政治稳定,能否实现政治稳定还与该国的政党制度、选举制度以及社会基础密切相关。如果政党林立又都势均力敌,就会导致很难形成一个稳定的议会多数,到时,稳定的行政部门和立法部门都将不复存在。在当前美国社会矛盾突出、社会分裂日趋严重的背景下,改行议会制要冒很大的风险,付出很大的制度变迁成本,不排除可能产生与历史上的法兰西第三共和国和今天的意大利相类似的政治困境。而且,考虑到宪法在美国人心中近乎神圣的地位以及美国政治传统对政府权力的警惕心态,福山的建议尽管看起来不无道理,但其实施的可能性基本为零。福山本人对此也并不抱有什么实质性希望。

  

   提高美国民主决策效率的第二条思路是,保留总统制的架构,对分权制衡制度安排的立法制衡关系进行适当调整:在立法方面赋予行政部门更大的权力,当国会两院无法就立法取得一致意见时,将最后决策权赋予总统。这就是说,当某项议案只能获得国会两院中的一院通过时,如果总统愿意签署该议案,该议案即可成为法律。

  

之所以要加强行政部门相对于立法部门的权力,其间的道理正如19世纪法国政治思想家贡斯当所言:“一个既不受约束、也无人能控制的议会,是一切权力中最为盲目运作的权力,其后果是最无法预见的。” [6](104)法国大革命留给后人的一个教训是,专权的立法部门比专权的行政部门更为危险和可怕,有更大的可能给国家造成严重的祸害。因此,对当前的美国而言,当立法部门的两个分支无法达成共识时,由熟悉日常的公共治理需要、具有专业经验、作为法律执行者的行政部门来做出决定性的选择,是较为适当的。而且,加强行政部门在立法制衡方面的权力,(点击此处阅读下一页)

本文责编:川先生
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