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刘守英:改革四十年:成也土地危也土地

更新时间:2018-12-22 11:05:48
作者: 刘守英 (进入专栏)  
成为谋发展的工具。为了将中国从农业国转型为工业国,为了实现现代化的目标,土地跑在最前面,然后来拉动马车往前走。

   一方面,土地制度的改革促进了经济权利的开放,因而成为激发经济活力的重要制度力量。另一方面,政府又通过对土地权利的控制,掌控了发展的主导权。

   在我看来,中国发展模式最独特的地方,可能跟土地在这一阶段在政治经济上扮演的角色直接相关。理解不清楚土地制度的这种独特特征,忽略中国在整个发展过程中利用土地的做法,就很难理解中国过去40年高增长的奥秘。

   界面新闻:如此重要的农村土地改革是怎么启动的?

   刘守英:这需要理解1978年改革启动前的农村土地制度。

   前四十年,我们的农地改革可以概括为四个阶段,一是以农民所有制废除地主私有制。“土改”基本上是用农民的所有制替代地主的私有制,但继续保留私有制。二是用合作社制来替代农民所有制,即初级社。初级社时期也是私有的,但是用合作制度取代了农民的所有制。三是以集体所有制取代合作制,也就是到了高级社、人民公社的时候。四是“三级所有、队为基础”的体制。三级所有就是所有权的一级在生产队,但事实上其他几个所有权也在继续发挥作用,不过是以生产队为基础。

   这种用行政权替代产权功能的制度安排,对生产者激励较为低下,农民的努力与报酬不对应,导致生产绩效很差。

   由此,1978年才有了底层发动的包产到户、包干到户的尝试。这次尝试成效非常显著,以小岗村为例,第二年粮食总产量便大幅上涨,相当于全队1966-1970年5年的产量总和。“大包干”的做法很快得到了地方和中央改革者的支持,进而推动包产到户改革在全国普遍化,最终在制度上予以确认。

   1982年中国共产党历史上第一个关于农村工作的一号文件出台,明确指出包产到户、包干到户是社会主义集体经济的生产责任制;1983年,中共中央发布《当前农村经济政策的若干问题》,全面论证了联产承包责任制的合理性。自此,决策层关于农村基本制度的争论告一段落,家庭联产责任制在全国普遍化。到1991年,十三届八中全会通过的《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》,明确提出把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来,并不断充实完善。

   界面新闻:有人认为,这次改革之后,农地制度再没有大的变化,对此,您怎么看?

   刘守英:改革其实一直在做,20世纪80年代中期以来一直在努力,关键是在制度选择上做了框定,因此只能做到这样,也就是,不动所有制、强化使用权。

   一方面,从承包期上着手。从产权来讲,最主要的是农民的预期要稳定,也就是把承包期不断延长,一直延长到农民与土地的关系稳定。1984年开始的第一轮土地承包期为15年,1998年开始的第二轮延长到30年,2008年又提出“长久不变”,2017年十九大提出第二轮承包到期后再延长30年。

   另一方面,完善产权产能。产权产能就是使用、收益和转让权。实际上,农地改革在这方面做了很多努力。比如,取消统购统销、取消农业税,将收益权还给农民;不断强调农户的主体地位,将产权交给家庭、农户;允许农户土地流转。

   此外,法律化。把《土地承包法》和《物权法》规定的承包经营权作为一个财产权,使原来的发包和承包关系即一种合约关系,变成农民对承包地的物权。

   界面新闻:为什么40年土地改革只是强化使用权?

   刘守英:中国土地制度改革一直受到两大制约,一是制度制约,也就是土地制度是公有制的最主要实现形式;一是目标制约,也就是土地利益分配要服务于农业国变工业国的目标。整个土地制度的选择和变迁都由此决定。

   对于制度制约,具体来说,中国土地制度是国家基本型制度,农村土地集体所有制和城市土地国有制是公有制主要实现形式。从改革决策的角度来看,土地制度如何改革、改到哪里去,备选制度安排对公有制到底产生怎样的影响,是最在意的。

   对于目标制约。早在七届二中全会毛泽东就提出要把中国从农业国变成工业国,自1949年以来,中国共产党一直在为这个目标努力。要实现农业国向工业国的转变,在苏联范式下,只能是国家工业化和剥夺农民。由这一发展模式决定的利益格局就是农业为工业服务,农村为城市服务。土地制度安排就是服务于这一目标的主要工具,土地制度变革也不能与这一目标导向冲突。

   这两大约束决定了中国土地制度改革的基本逻辑。

   首先,土地公有的所有制度是锁定的。城市土地国有制和农村土地集体所有制是不可被修改的,改革所能做的只是探索土地公有制的实现形式。

   其次,土地制度改革是在所有权和使用权的分离上做文章。土地制度结构的第一层次是所有制,第二层次是权力构成,既然第一层次已被锁定,改革只能在第二层次寻求突破,也就是“两权分离”,扩大使用权的权能,发挥产权的激励和稳定预期的功能,调动土地使用者的积极性,提高土地使用效率。

   最后,土地成为发展的工具。

   界面新闻:除了农地制度的承包经营权改革外,40年土地制度改革还有哪些内容?

   刘守英:土地制度改革实际上要看三块地,除了分给农民的承包地之外,还有两块地,一是农民盖房子的宅基地,二是农地转用,也就是农用地变非农用地。这三块地在制度变革上基本就是在所有制锁定下,从“两权分离”的逻辑出发来推动整个改革进程,但是权利功能是级级弱化的。

   界面新闻:在大家的印象里,改革开放以来,与宅基地有关的改革似乎推进得比较慢,为什么呢?

   刘守英:土地制度改革中,农村的宅基地制度是最为独特、最为敏感,也是最难以决断的一项。

   原本宅基地制度是集体化的产物,是仅存的资源稀缺程度很高却仍然采取福利分配的制度安排之一,理应属于改革的重要领域。但是,由于历史形成的宅基地制度的特殊性以及它所承载的政治和社会功能,使得宅基地制度的改革,成为顶层设计、法律修改、政策制定与学术讨论的最为谨慎的领域。

   新中国60多年来,当中国农村历经土地改革-合作化运动-人民公社-家庭承包制的频繁制度变迁时,宅基地制度经历了与农地承包经营权制度基本类似但安排相异的变迁历程,宅基地制度的特殊性因此而生,宅基地制度改革的复杂性也因此而来。

   改革开放以前,宅基地的私权一直保留到高级社,到人民公社时期,才调整为宅基地集体所有、由农民使用与房屋私有,也就是所有权归集体、使用权给农户、房屋则是私权。这种“三权分离”的架构即便在文革时也是非常明确的。

   改革开放以后,虽然对宅基地仍是将集体所有权和使用权分离,但有关制度演化的结果却是强化了前者,模糊了后者。在构建宅基地制度时,集体所有权是越做越强,而农户使用权的保障在制度构架里面是缺乏的,农民宅基地的产权功能基本丧失。

   正因为如此,十八届三中全会的土地制度改革总体部署中,明确了宅基地制度改革的具体内容,即“保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道”。

   界面新闻:农地转为建设用地在过去四十年无疑为城镇化、工业化做出了巨大贡献,但农地转用制度在改革初期并不是我们现在看到的样子,它经过了怎样的选择和变迁?

   刘守英:改革开放初期,农村才是使用建设用地的大头。一方面,因为农民收入增加,农村出现建房高潮;另一方面,农村剩余劳动力显化,而十一届三中全会又将社队企业(人民公社解体后改为乡镇企业)作为振兴农村经济的重要举措。与此同时,宅基地只要提出要求即可无偿获得,社队企业用地或仅需吸收若干劳力或支付少量青苗等地上补偿物或只需调整一下生产队土地。在1981-1985年间,农村宅基地和社队企业建设用地的增长连续5年超过国家建设。虽然国务院也发出了有关通知、条例,但都没能遏制这种局面。

   到1987年,针对农村耕地被占用的严峻形势,国家出台《土地管理法》,规范集体建设用地。尽管如此,乡镇企业用地和农民建房用地这两个通道一直开着,因此,这一时期的集体建设用地仍占建设用地总量的半壁江山。

   一直到1998年新《土地管理法》颁布并实施,这成为集体建设用地市场变化的转折点。该法规定,农地转为建设用地,必须实行征地,建设需要用地,必须使用国有土地。

   虽然仍给农村建设用地留了一个口子,但事实上,农地合法进入集体建设用地市场的通道越来越窄。一是1998年以来,随着乡镇企业改制,农民集体已经没有了以法律规定用土地办企业的条件;二是1997年以后,实行用地规模控制和用地指标审批管理,省级政府自然将紧缺的用地指标用于省会城市和其他中心城市,大多数县域经济发展很少分配到用地指标。

   总得来说,农地转用的制度安排主要有五个方面,第一、城市土地国有和农村集体所有;第二、农地转用一律通过征收;第三、借鉴西方国家实施用途管制;第四、市县政府垄断土地一级市场,征收后政府独家垄断出让;第五、土地资本化与土地抵押融资。

   界面新闻:这一农地转用的制度安排有哪些利弊?

   刘守英:这套制度安排,好处是“快”,整个城市面貌焕然一新,工业化发展迅速,推动中国成为第二大经济体和世界制造工厂,但后果也比较严重。

   具体来看,一方面,经济形成了一种恶性循环,卖地--地方政府信用担保--把土地抵押和融资--靠房地产作为出口,现在,这四个环节均面临风险。另一方面,产生了新农民问题,也就是农民土地的增值利益分配问题、进城农民跟土地之间的矛盾。与此同时,土地治理也面临困境,这里面最大的问题是靠征地拆迁来维持的发展模式里的政府跟老百姓的冲突。其实,近年提出的高效、包容、可持续的“新型城市化”,也是因为原来的城市化不高效、不包容、无法可持续。

   界面新闻:农村土地制度与城市的有很大不同,怎么认识这种差异?

   刘守英:我们可以用城乡二元土地制度来概括这种差异。这一土地制度的二元特征主要表现在以下几个方面,一是城乡二元的土地权利体系,在宪法规定下,中国的城乡土地采取分属两套不同的法律约束,由此形成城乡土地完全不同的权利体系。这一体系包括了,城乡分治的土地权利结构、对城乡建设用地不同的赋权、城乡土地资本化范围不同。

   二是城乡土地拥有不同的配置方式。农地限于农地农用下以农户为主体的土地出租、转包、入股、流转,农地转变为市地时,由市县政府实行征收与转让。而国有土地实行划拨供应和有偿使用的双轨制,国有经营性土地实行政府独家垄断下的市场配置。

   三是土地增值收益在城乡之间分配严重不公。原集体所有者合法获得的补偿过低、城市化地区的农民补偿不规范、不透明、无原则;政府获得土地一次性增值收益过高、但是未来增值收益流失;房地产商和购房者支付一次性土地出让费用过高,土地占有者获得的未来土地增值收益过高,成为造成当前收入分配不公的制度性因素之一。

   城乡二元土地制度可以说是影响城乡平等发展的最重要制度安排。在这套制度下,城市化进程成为土地国有化和农民失去土地的过程,城乡一体化演变成城市吃掉农村以及城市发达、农村凋敝的局面。

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本文责编:limei
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文章来源:界面宏观
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