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孔德王:宪法修正案的去留

——以监察委员会入宪为中心的分析

更新时间:2018-12-16 23:58:30
作者: 孔德王  

   摘要:  国家监察体制改革的深入,修改宪法为全面设立监察委员会提供宪法依据已提上议事日程。学界有声音呼吁监察委员会入宪应采用宪法修正案的修宪方式。但是,一方面,我国采用宪法修正案的效果并不理想,由于表述方式和宪法文本公布存在的问题,致使宪法修正案保持宪法文本稳定功能和增强公众对宪法历史的认知功能难以发挥,我国借鉴美国宪法修正案的尝试并不成功。另一方面,监察委员会入宪不仅需要对宪法的诸多条款进行修改,而且首次涉及到我国宪法文本结构的调整,理应直接修改宪法原文。采取修改宪法原文的修宪方式,由全国人大通过并公布新的宪法文本,也有助于确立我国统一的宪法文本,对于树立我国宪法的权威具有重要意义。

   关键词:  宪法修正案 宪法修改 修宪方式 宪法修正文本 监察委员会

  

一、引言

  

   自2016年底国家监察体制改革开始试点以来,设立监察委员会的宪法依据问题引起了学界的广泛关注。近来,学界一致呼吁,在全国设立监察委员会必须修改宪法。一方面,党的十九大报告指出,“国家监察体制改革试点取得实效”,下一步将“深化国家监察体制改革,将试点工作在全国推开,组建国家、省、市、县监察委员会”。[①]党做出政治决断后,十二届全国人大常委会第三次会议通过了《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》,及时地将党的主张法律化。这意味着监察委员会将在全国范围内普遍设立。不同于此前在个别地区试点设立监察委员会只需全国人大授权即可,学界普遍认为,监察委员会在全国普遍设立,必须修改宪法才能使其获得宪法层面的正当性。[②]

   另一方面,11月7日向社会公开征求意见的《中华人民共和国监察法(草案)》(以下简称监察法草案),在其第一条并未写上“依据宪法”的字样。曾经物权法草案由于是否写入“依据宪法,制定本法”而引发的宪法争议犹在耳畔,[③]监察法草案作这一规定,不仅不符合我国的立法惯例,而且暴露出监察法在合宪性方面的不足。在多数学者看来,如不修改宪法相关条款,不管是最高国家权力机关全国人大通过监察法,还是采用宪法解释的方式,都不足以消弭对其合宪与否的质疑之声。[④]党的十九大报告着重强调,要“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威”。[⑤]监察法作为党着力推进的重大政治改革的重要一环,在依宪治国成为党的共识的大背景下,更不应当存在合宪性瑕疵。

   总之,修宪已成学界共识。部分学者在探讨修宪的具体内容时,还特意强调,此次监察委员会入宪,应当采用宪法修正案的修宪方式而不是进行“全面修改”。[⑥]笔者对此观点不敢苟同,理由首先在于,考察我国现行宪法采用宪法修正案这一修宪方式以来的实践,我国引入宪法修正案的尝试并不成功。另外,监察委员会入宪不同于对现行宪法的前四次修改,宪法修正案难以有效应对此次修宪面临的诸多技术问题,直接修改宪法原文才是更为可行的修宪方式。

  

二、我国宪法修正案的实效检讨

  

   我国现行宪法第64条规定了修改宪法的主体和程序,但并未明确规定宪法修改的方式。自1982年至今,我国的修宪机关全国人大采用宪法修正案对现行宪法进行了四次修改。因而,在某种程度上可以说,我国已经形成了以宪法修正案作为修宪方式的宪法惯例。但是,审视我国既往的宪法修改实践,宪法修正案的实际效果很难令人满意。

   (一)宪法修正案能够保持宪法文本的稳定?

   在主张采用宪法修正案来修改宪法的学者看来,宪法修正案的优势在于能够保持宪法的稳定,进而有助于维护宪法的权威。例如,胡锦光教授指出,全面修改宪法的缺点是“需要重新颁布宪法,影响宪法的稳定性,进而影响宪法的尊严和权威”。[⑦]再如,马岭教授强调,监察委员会入宪虽涉及到政体的变化,但是,“宪法乃国之重典,牵一发而动全身,尤其是全面修宪程序的启动,务必谨慎稳妥;即使需要修宪,也宜采用修正案的方式进行”。[⑧]可见,这部分学者力求在修宪的必要性和保持宪法的稳定性之间保持平衡,而宪法修正案这一修宪方式成为他们实现上述目标的手段。

   现行宪法颁行后,鉴于我国实施宪法的教训,如何保持宪法的稳定成为高层和学界共同关注的重要问题。早在1988年,也就是我国现行宪法第一次修改之前,已经有学者撰文指出美国宪法修正案在保持宪法稳定方面的优势,倡议我国引进这一修宪方式。[⑨]随后,1993年我国现行宪法的第一次修改引入了美国的宪法修正案。[⑩]如今,宪法修正案是保持宪法文本稳定的有效技术手段,已经成为国内宪法学界的通说。[11]但是,一个细小却值得注意的问题是,在宪法修正案的“原产地”美国,保持宪法文本的稳定并非制宪者设计宪法修正案的初衷,这一点甚至不在建国之父们的考虑之中。当初制宪者在费城设计出宪法修正案这一修宪方式,意在降低美国宪法修改的难度,以减少各州疑虑,加快宪法草案的批准进程。[12]

   更应当引起重视的问题是,由于实践中的以下两个问题,我国宪法修正案在保持宪法文本稳定方面的功效已经被大打折扣。

   其一,我国现行宪法的修改过于频繁。自1982年颁布实施至今,我国现行宪法已于1988年、1993年、1999年和2004年进行了四次修改。如果监察委员会入宪再作一次修改,那么将会是第五次修改。除了宪法修改的频率过高之外,我国宪法修正案的产生速度也较快,至今已经通过了三十一条宪法修正案。相比之下,美国宪法在批准后的二百余年内,仅产生了二十七条宪法修正案。宪法修改的频率过高以及宪法修正案产生的速度过快,意味着我国现行宪法变动的较为频繁,而这必然有损于宪法的稳定,即便是采用宪法修正案也难以弥补。

   其二,由于我国宪法修正案在实用性方面的欠缺,致使宪法修正案使用不便,反倒是宪法修正文本更为常用。所谓宪法修正文本,指的是根据宪法修正案将宪法原文直接修改过来而产生的宪法文本。根据法律修正案发挥作用的一般原理,在以宪法修正案修改宪法的情况下,宪法原文及其修正案才是正当的宪法文本,宪法修正文本并不具有法理上的正当性。[13]

   但是,在我国,宪法修正文本的使用率却远在宪法原文及其修正案之上。2004年修改宪法,时任全国人大常委会副委员长的王兆国同志在《关于<中华人民共和国宪法修正案(草案)>的说明》中建议:“为了维护宪法的权威和尊严,保证宪法文本的统一,同时有利于学习和实施宪法,建议本次会议通过宪法修正案后,由大会秘书处根据宪法修正案对宪法有关内容作相应的修正,将1982年宪法原文、历次宪法修正案和根据宪法修正案修正的文本同时公布。”[14]由此看来,全国人大常委会似乎也认为,宪法原文及其修正案和宪法修正文本都是具有正当性的宪法文本。不仅如此,在各大出版社出版的宪法单行本中,宪法原文及其修正案和宪法修正文本通常同时出现。这一做法存在两个问题:一是极易误导公众,使其认为宪法原文及其修正案和宪法修正文本都是正当的宪法文本;二是较之于宪法原文及其修正案,宪法修正文本更便于阅读和引用,促成了后者的流传和普及,进而成为常用的宪法文本。宪法修正文本的“喧宾夺主”,不仅不利于树立我国宪法的权威,[15]也抵消了宪法修正案在保持宪法文本稳定方面的作用,因为每次出台宪法修正案,宪法修正文本就更新一次,给公众留下了又“制定”一部宪法的观感。对于2004年宪法修正案通过后同时公布宪法修正文本的做法,有学者提出了如下批评:“既然重新公布了宪法文本,那么能否认为我国又有了一部新宪法呢,或者说能否认为我国的现行宪法应当是2004年宪法而非1982年宪法呢?” [16]

   总之,在我国的语境下,我们很难说宪法修正案实际发挥了保持宪法文本稳定的功效。

   (二)宪法修正案有助于增强公众对宪法历史的认知?

   除了寄望于宪法修正案能够保持我国宪法文本的稳定之外,学者还格外看重宪法修正案在增强公众对宪法历史的认知方面的价值。有学者指出:“修正案方式可以完整地反映宪法的发展历程。采用修正案方式修改的宪法,本身就是一部宪法发展史,从中既可以看出宪法制定的原貌,也可以看到何时有过何种内容的修改,从而可以充分了解一国宪政的根本精神和发展历程。”[17]而且,在美国学者眼中,美国采用宪法修正案对增强民众全面认识本国宪法的历史变迁,也发挥着积极的作用。[18]

   自现行宪法颁行以来,我国高度重视宪法的贯彻实施。一方面,每到重要年份,官方都会举行高规格的纪念活动,回顾我国宪法的发展历程,强调实施宪法的重要意义。例如,2012年是现行宪法公布施行30周年,首都各界举办专门的纪念会议,习近平总书记在会上发表重要讲话,专门强调依宪治国和树立宪法权威。另一方面,为彰显宪法权威,2015年全国人大常委会做出《关于实行宪法宣誓制度的决定》,以向宪法宣誓的形式在国家工作人员当中树立宪法信仰。上述做法,正是鉴于新中国在宪法实施方面的惨痛教训,而增强全社会公众尤其是国家工作人员对宪法的认识和拥护,是全面贯彻落实宪法的重要方面。

   但是,我国宪法修正案是否能够促进民众对我国宪法历史的认知尚存疑问。

   首先,我国宪法修正案在公众面前的“出镜率”并不高。如前所述,在市面上流行的宪法文本,以及学者论述中引用的宪法文本,通常是宪法修正文本,也就是根据历部宪法修正案修正后的宪法文本。相比之下,宪法修正案要么“沦为”参考文件,要么“隐身不见”。而且,官方将宪法修正文本和宪法原文及修正案同时公布的做法,极易让不了解我国宪法制度的公众误以为宪法修正案只不过是宪法修改过程的附带产物。再加上,宪法原文及修正案在阅读和引用方面的固有不便,公众更倾向于使用更为实用的宪法修正文本。种种不利因素的存在,导致宪法修正案难以在全社会普及,寄望于其增强公众对宪法变迁的认识也就无从谈起。

   再者,我国宪法修正案的表述方式不同于法律的通用表述方式,极易让人误以为是说明如何修改宪法的操作指南。[19]虽然我国的宪法修正案借鉴自美国,但不知为何并未采用美国宪法修正案的表述方式。遍览我国的标准法律文本,法律之中的法条由序号和正文两部分组成,前者标示法条在法律中的顺序和位置,后者则构成了法条的实体内容。[20]但是,我国宪法修正案中的条文表述极为特殊,在法条序号和法条正文之间还增加了一段说明性文字,指明宪法条文应当如何修改。

  

  

   从表1来看,对比中美宪法修正案的表述方式,我们可以发现,美国宪法修正案采用的是通用的法条的表述方式,而我国宪法修正案则不然。如此独特的表述方式,除了造成我国宪法修正案不是可以直接援引的规范条文之外,[21]也容易误导阅读者和使用者,使其以为宪法修正案只不过是修改宪法的说明书或指南,而不是一个具有宪法效力的法律文件。这必然在某种程度上消解了宪法修正案对于认知宪法条文变化过程的作用。

最后,我们不应夸大宪法修正案在增强全社会认识宪法历史方面的功能。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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