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陈周旺:选举、治理与基层社会的组织化

——对上海近郊某村委会换届选举过程的观察

更新时间:2018-12-13 01:34:40
作者: 陈周旺  
其实实际情况还远不止此,因为本村人口之中接近一半已离开村庄生活在上海市区。据摸底调查,该村18-30岁农业户口村民68人,都在外务工,无人从事农业劳动;30-50岁农业户口村民225人,也均在外务工。留在邢村者均为50岁以上的村民,其中也只有25人表示愿意务农。他们保留的耕地多租给外地人,以种蔬菜和西瓜为主。外来人员主要来自四川、安徽等地,大多在当地的企业打工。比如,宝钢有很多四川人,而村委会附近的宜丰等钢铁厂也有许多外地人,他们都住在邢村。其他一些外地人,或承包村集体土地种植蔬菜瓜果,或从事开出租、做建筑工等工作。

   这样一个“人口倒挂”的乡村社区,自然会产生一些独特的社会现象。与通常看到的外来人口聚居的“城中村”,或者如蓝宇蕴描述的,由村改制形成的“都市村社共同体”[9]不同,邢村案例是一个典型的“村中城”。作为一座“村中城”,邢村的基层治理具有城市居委会的一切特征,在这里,与在其他城市居委会一样,选举都是无足轻重的,而受到上级行政组织比较多的影响。问题是,作为一座“村中城”,它又与“城中村”和“都市村社共同体”不同,成为流动人口的迁徙地,在乡村中形成了一群不以务农为业、过着城市居民一般生活的本地人,以及与他们相隔离的外来人口两个群体,产生了组织化问题。我们称之为“人群的二元结构”,即一个农村社会空间中,外来人口和本地人口形成了两个相互隔离的人群,井水不犯河水。他们之间只是被“隔离”起来,连“冲突”都不可能发生。这种二元结构主要体现在:

   1.空间上的隔离:本地人与外地人的工作场所有很大的差异,本地人主要场所在当地集体厂、村委会以及周边地区,而外地人的场所主要为私人企业、承包的土地,他们在空间结构上的隔膜,割裂了彼此的往来。

   2.时间上的分叉:在白天,本地人和外地人都在不同的场所工作,相互接触的时间很少;在晚上,本地人和外地人也是各归各家,彼此也没有时间往来。

   3.利益结构的分化:本地人和外地人的利益分布点不同,本地人的利益点在于当地集体资产,包括集体土地、集体厂以及集体拥有的厂房,外地人的利益点主要在自己工作的私人企业(除外地人承包土地会向村集体上交承包费,租用本地人房屋交纳租金外),彼此之间几乎没有利益关联。

   4.心理结构的互斥:本村人一般不愿主动与外地人打交道,外地人也同样如此,两者没有共同的语言。

   关键问题是,这种“人群二元结构”发展到一定程度,就会对农村的组织化构成挑战,因为占农村人口多数的外来人员长期以来被排斥在村庄治理体系之外。事实上,邢村在给外来人口提供公共服务上,做了不少事情,甚至占了该村公共支出的大部分。比如,邢村拨出专款,给外来人口修了七八座公共厕所,换届选举这一年,邢村计划为外来人口修建公共休息场所和体育设施,丰富他们的业余生活,争取到了区镇的财政支持,预计投入800万至1000万元。但是这样的投入,无助于克服本地人与外来人之间的隔阂,反而让治理“施者”与公共服务“受者”的分离显得更加突兀。

  

三、谁投票


   为了解决基层组织化的矛盾,新江镇领导希望能推动一个选举工程,让外来人员达到一定条件者即可在其辖下乡村拥有选举权和被选举权。2012年的基层换届选举被认为是一个契机。这一年,同样承受“人口倒挂”挑战的上海市区某些居委会已开始放宽限制,试图给予在社区中居住满一定年限的外来人口选举权,甚至被选举进入居委会工作的权利,并且作为一种好政策在街道、乡镇层面宣传推广。

   这种改革的动力机制具有典型的“压力型体制”特征,是上级组织部门基于社会整体发展的战略性构思推动的政策,旨在推动基层社会的重新组织化。但基层社会对于自上而下的改革并非是完全被动或消极的,他们有自己的因应。正如欧博文与李连江所指出的那样,基层干部具有一定程度的“自主性”,对上面的政策并非完全的,而是“选择性”地执行[10]。新江镇的领导当然想借势下坡,但村民和村干部却不是这么想。

   (一)各怀心事

   在走访村民和村领导时,他们表示坚决反对给予外地人以选举权。总结起来有三点理由:第一,本地人与外地人人口倒挂,外地人多于本地人,对外地人开放选举权,本地人则不会当选,本地人的利益则有可能受损。第二,上海本地人宗族观念较弱,不存在帮派,选举顺利。而外地人宗族观念较强,拉帮结派,易于产生选举冲突。第三,外地人流动性较强,人随厂移,人随工程走,难以在本地置下产业,落地生根,对村庄没有强烈的认同感。总而言之,他们担心,给予外地人投票权,村的治权就会旁落,而村资产的分配权也同时丧失,这是无论如何都无法接受的。

   那么,外地人是否有强烈意愿参与村庄选举呢?也不是。我们采访了一位瓜农A,他的说法较具有代表性。这位瓜农来邢村已13年,承包了20余亩沈家桥村土地种西瓜。他清楚自己在邢村没有选举权,并且认为这是合理的,因为他自己更感兴趣的是通过委托投票的方式参与自己家乡农村的选举。将心比心之下,这位瓜农A认为邢村村民企图垄断选举权,再合理不过(村民A访谈,2012年7月18日)。

   与这位居住了13年的瓜农A相比,其他打工者的“过客”心态更为严重。他们流动性较大,一般随着工程、工厂迁移,固定居住在一个村落的时间可能为1-2年。由于居住年限短,且经常迁移,打工者对村委会选举表现出漠不关心的态度。而少数像瓜农A居住年限较长的打工者,往往已届中年,希望等到年纪更大一点时叶落归根,回到原籍,故而他们不仅没有放弃原籍的选举权,反而显得十分积极。

   凡事皆有例外。在邢村办厂经商的外地人则希望“扎根”,他们居住相对固定,且有产业在村庄,更有意愿参与选举。除两家村集体厂外,邢村有14家外地人兴办的厂。每年这些外地人办的厂依据产值要向邢村交纳一定数额的管理费。他们把企业办公地点设在邢村,平时亦和村委会打交道,其企业负责人有意愿参加村委会的选举,至少他们希望选出与企业利益相一致的候选人。由于这些企业主手握各种资源,毫无疑问成为选举中村民和村干部首要防范的对象,他们甚至担心,新江镇之所以推广外地人参选的选举工程,正是这部分人政策游说的结果。

   (二)村党支部书记的压力

   显然,在邢村已当了近20年党支部书记的刘书记,在换届选举中承受了巨大的压力。通常我们认为压力主要来自上级组织青睐的候选人是否能顺利当选。事实却并非如此。刘书记向我们表示,他丝毫也不担心自己中意的候选人选不上,也不担心村民对选举有意见。刘书记声称:

   平时工作不可能让所有人都满意。如果平时工作有1/3的人不满意,那么选举工作就会遇到难题。如果有80%的人满意,选举工作则会较为顺利,90%的人的满意就更好,95%的人满意,自然最好(邢村刘书记访谈,2012年7月2日)。

   刘书记进一步解释为何他的底气这么足,他认为都取决于邢村的领导班子比较可靠。当我们提到有一些村的选举发生了投诉、信访的事件,刘书记非常不以为然,他说:“我们的村委会成员都在村委会里头待了好几十年了。现在那些有钱的村,反而还选不好,为什么呢?因为没有好的干部。选举平顺稳定,班子最重要!”(邢村刘书记访谈,2012年7月2日)从这里来看,刘书记的压力并不是来自换届选举本身。

   那么,刘书记的压力来自何方?主要是来自投票率。投票率是否足够高,是决定当地民政部门是否给予外来人口选举权的重要考量之一。因此,一提到外地人的选举权问题,刘书记就开始变得忧心忡忡。他这样告诉我们:“他们(指外地人——笔者注)都没有想法的,如果党和政府不号召,那他们肯定都不会有想法的。如果他们能选举,那肯定好看了,乱成一堆了。”(邢村刘书记访谈,2012年7月2日)刘书记强调,外地人拥有选举权,一定会“乱成一堆”,有好戏看。同时,他又认为,外地人选举与否,并非取决于外地人的需求,实际上是来自于上级政府的干预。刘书记批评上级政府中“专家太多,行家太少”,也就是说大话的人太多,做实事的人太少,暗指给外地人选举权的想法,表面上是推广基层民主,其实是给村里的治理添乱子。

   (三)选举权之争

   在争议声中,2012年邢村换届选举明文规定:“外来人口超过本地人口。外来人口一般不能参与本地选举,外地女性嫁入本地的可获得选举权。”刘书记们算是赢了一个回合,松了一口气。但谁都知道,下一个回合胜负难料。要想增加胜算,唯一的选择就是把2012年的选举搞好,搞好选举的标准,就是在人户分离程度如此之高的艰难条件下,实现上级政府要求的高投票率。在这方面,邢村的干部们有大量的工作要做,这也是他们在选举中遇到最棘手的问题。负责联系选民的村民小组长彭某,责任尤为重大,他向调研人员抱怨:

   这次选举,上级选举政策要求将选举要求通知到每一位当地选民,但其实,在有些村,由于征地等原因导致了绝大多数的人户分离,要联系上每一位选民都非常困难了,所以,有些村花费在通知、联系选民上的时间非常多。而且联系起来非常困难(邢村村民小组长彭某访谈,2012年7月15日)。

   2012年的换届选举,上海市民政局明文规定,选举权必须与户籍严格挂钩,在城市工作、生活的农转非人员必须回户籍所在地,即回本村选举。这给居委会和村委会的选举工作都造成了很大困难。农转非人员平时工作和生活都在居委会,对居委会更了解。他们往往以户籍在村里为由,拒绝缴纳与居委会相关的费用,拒绝履行与居委会相关的劳动义务。现在,农转非人员没有所在居委会的选举权,更加有理由不听从居委会的安排。就新江镇而言,负责基层政权建设的赵科长告诉我们,镇的居委会可能有一半的居民是农转非人员。赵科长认为,可以给农转非人员在居住所在地的选举权,“其中并不涉及难以解决的利益纠纷”(新江镇基层办赵科长访谈,2012年7月2日)。

   然而,正因为上海市政府这一开放的政策取态,给予农转非人员在居委会与村委会选举中两者只能取其一的选择权,使得这部分农转非人员的最终选择,成为村选举生死攸关的大问题。万一他们选择参加居委会选举,村委会虽然能够依然维持“高投票率”,但是仅有的寥寥一两百张选票,将给予虎视眈眈的上级政府修改选举规定极佳的借口。

   一开始,刘书记们试图在选举补贴上做文章。按照过去的做法,村委会所给的选举补贴会高于居委会给的选举补贴,村委会一般为50元/人,居委会一般为20元/人,选举补贴的差异让农转非人员更倾向于参加本村选举。刘书记说:“大家就是图这份补贴才去参加选举的,不然,谁会在意呢!”可见补贴还是很有吸引力的。对于很多农转非人员来说,他们只要委托投票,就可以多拿补贴,何乐而不为。但是,2012年这一招行不通了,因为新江镇统一规定村委会和居委会选举补贴均为15元/人。至此,谁投票的问题,已经演变为邢村与上级政府的一场拉锯战。

   7月23日是邢村的选举日。投票从凌晨4点开始,至5点投票已结束,开始在总票站计票。这个时间点与农村人的生活习惯有关。不仅投票率达到了百分之百,几乎所有农转非人口都在此前规定时间内登记为选民,在投票日要么通过委托投票,要么提前一天回到村里参加了投票。选举的结果也不出所料,刘书记心仪的候选人顺利当选,村民们在一片平和的谈笑声中结束了换届选举。邢村村民选举权保卫战,由此画上了句号。

  

四、余论:无关治理的选举


   邢村的换届选举是一场无关治理的选举。回到邢村投票的农转非人口,他们的生活已经完全脱离了其户籍所在地,与该地的治理失去了联系,因此也不必关心选举的治理后果。他们的投票根本不会以治理为取态;而那些生活在农村,没有获得投票权的外来人口,反而是选举后果的承受者,然而他们关心的,其实也是自己遥远家乡的选举。这是一场意味深长的选举:一些投票者不关心治理,而那些需要关心治理的人却不享有投票权。

   既然这些前来投票的人不以治理为取态,他们就对选举采取一种无所谓的态度,即“选谁都一样”。一位村民B说:“选举就是意思意思,上面已经安排好了,只是到下面来做做过场而已。”(邢村村民B访谈,2012年7月9日)另一位村民C则说:“对于村委干部、村委选举,我们都是不关心的,谁做干部都是一样,我们才不关心到底是谁来做这个干部呢!”(邢村村民C访谈,2012年7月9日)这种对于选举的抱怨,已经是基层选举的老生常谈。由于村民对垄断投票权的关切,超过了对选举结果的关注,投票率被推高的同时,也使他们“无所谓”地倾向于投票给上级组织要求的人选。个中原因不难理解,既然村民并不真正关心谁当选,那么他们更多考虑的是,当通过投票延缓了上级组织扩大合资格选民范围的决定,就必须配合上级组织选出他们属意的候选人作为补偿。这是一种互惠的机制,也为下一次博弈争取机会,可谓皆大欢喜。通过邢村案例可以发现,在组织化的迫切要求下,那些原本流于形式的选举,反而会调动起一些选民投票的热情,推高投票率的同时,也越有利于上级组织意图的实现。但是,基层社会重新组织化难题的解决,便一而再地延后了。

   本课题是在彭琳、彭君华、陈周旺、刘春荣等实地调研基础上完成的,陈陆辉教授对本文提出了建设性意见,在此一并致谢。

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《河北学刊》2018年 第2期
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