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王小鲁:城市化与土地制度改革

更新时间:2018-12-06 22:08:19
作者: 王小鲁 (进入专栏)  

  

   城市化并不意味着一定占用大量的耕地,也并不意味着农村必然凋敝。推进土地制度的市场化改革,将有力支持未来城市化发展和长期经济增长。

  

   中国在改革开放以来的40年间,经历了城镇化的迅猛发展,城镇化率(城镇人口占全国人口的比重)从改革前1977年的17.5%大幅度上升到2017年的58.5%。尤其是最近20年,城镇化进一步加速,城镇化率平均每年提高1.3个百分点以上。与此同时,城市的空间布局也发生了巨大的变化,城市占地面积在迅速扩大。在本文中,作者将对过去二十多年城镇化发展过程中人口与土地资源配置的基本状况和面临的问题作一个初步的分析。

  

城市、县镇和乡村人口及占地变化


   据国家统计局数据,1990年全国城镇常住人口为3.02亿人,到2017年为8.13亿人,增加5.1亿人。统计局年度人口数据以历次全国人口普查为基础,相对可靠,但缺点是没有公布分城市、县城和镇的人口数据,不便分析。住建部有部分统计,但历史数据不全,指标定义也没有清楚的解释。据住建部的部分数据粗略推算,1990年县城和建制镇户籍人口合计约1.27亿,当时县城和镇的非户籍常住人口估计数量有限,暂且忽略不计,据此推算城市(城区)常住人口为1.75亿人。其后按同样方法推算。至2001年及以后,县城和镇人口由住建部的“县城人口”和“建制镇户籍人口”合计得到,2006年及以后由“县城人口”、“县城暂住人口”(此前无数据)和“建制镇户籍人口”合计得到。2009年至2016年城市常住人口采纳住建部统计的“城区人口”与“城区暂住人口”合计数。

   按上述口径,2016年城市合计4.77亿人,“县城人口”、“县城暂住人口”和“建制镇户籍人口”合计3.172亿人,城镇人口合计7.94亿人,与统计局公布的2016年城镇常住人口7.93亿人接近。此前历年差异也不大。以下以这两个系列数据分别近似代表城市常住人口、以及县城和建制镇常住人口进行分析。由于住建部未公布2017年数据,分析截至2016年。对乡村人口的分析将基于国家统计局数据。城市、县城和建制镇土地数据均按建成区面积计算,村庄占地为住建部“村庄现状用地面积”和“乡建成区面积”(应指乡政府所在地的建成区面积,实际上也应属于村庄,但住建部是分开统计的)的合计数,不包括农田和村庄以外的非耕地面积。

   图1显示了上述时期城市、县城和镇人口迅速增加和乡村人口迅速减少的情况。图2显示这一时期城市、县城和镇、乡村占地面积的变化。图2说明,伴随着乡村人口大量向城镇转移,城市、县城和镇的占地面积都在迅速扩大。与此同时,乡村占地并没有随着人口大量向城镇转移而趋于缩小,反而也进一步扩大了。

图1. 城市、县城和镇、乡村人口的变化(单位:亿人)

数据来源:据住房和城乡建设部、国家统计局数据计算。

图2. 城市、县城和镇、乡村占地面积的变化(单位:万平方公里)

数据来源:同图1,占地按建成区面积计算,其中1990-1999年县城建成区占地面积缺失,该部分数据由作者依据历年市、县、镇行政区划调整情况并参考城市和建制镇占地面积变化等信息做了估算。


   表1列出了1990年和2016年市、镇、乡村人口和土地面积的数据和增幅。由表1可见,在1990-2016年期间,城市市区人口增长了172%,而城市建成区面积却增长了322%,城市占地面积扩张远远快于城市人口的增长。县城和镇人口增长了150%,而县城和镇建成区占地面积增长了260%,也明显快于人口增长。同期,乡村人口减少了30%,而村庄“现状用地”和乡建成区合计面积却不仅没有缩小,反而扩大了17%。

   2016年,城市建成区占地5.43万平方公里,县城和建制镇建成区占地5.92万平方公里,村庄和乡建成区占地14.60万平方公里。三者合计2016年占地25.95万平方公里,比1990年的15.43万平方公里扩大了10.52万平方公里。其中城市和镇(包括县城)占地扩大了8.42万平方公里。

   城市占地面积扩张快于人口增长导致了城市人口密度迅速下降。1990年城市按建成区面积算,每平方公里1.36万人,2016年只有0.88万人。同时县城和镇人口密度也从0.77万下降到0.54万,村庄人口密度从0.67万人下降到0.40万人。见图3。其中,城市人口密度下降幅度最大,每平方公里减少了4840人。县城和镇、村庄每平方公里分别减少2360人和2690人。

图3. 城市、县镇、乡村的人口密度变化(万人/平方公里)

数据来源:同表1。


城市化中的土地资源错配


   城镇化的重要功能之一,就是有效利用非农土地资源。在通常情况下,城镇对土地资源的利用效率显著高于乡村,其中城市对土地资源的利用效率显著高于小城镇,大城市对土地资源的利用效率又显著高于中小城市。通常情况下,大城市人口密度更高,能够提高土地的集约度,从而有效节约土地资源。因此认为城市化必然大量占用土地资源,大城市更加耗费土地资源的流行观点是完全错误的。城市化并不必然大量占用土地资源,只是通过人口的空间布局改变而改变了土地资源的配置状况,在合理的情况下能够节约土地资源。如果出现了过多占用土地资源的情况,必然存在土地资源的错误配置。

   中国自1990年以来,城市、小城镇(县城和建制镇)和村庄人口密度都在下降。其中,村庄人口密度下降主要原因是城镇化过程中人口向城镇迁移,而城镇人口密度大幅度下降则有明显不合理的因素。特别是在城市,近些年来居住区和商业区域的土地容积率都有大幅度提高,大量高层建筑拔地而起,替代了中低层建筑。这个因素应能够抵消居民居住条件改善和城市道路增加导致占地增加的因素而有余。因此人口密度的大幅度下降,不能归结为居民居住条件和道路设施改善,而主要反映了土地资源的不合理利用,主要由以下原因导致:

   首先,建设用地资源目前完全由各级政府进行配置,服从于各级地方党政官员最关心的两个目标:一要有突出的政绩,二要扩大政府收入。政绩目标驱使各级官员过度追求GDP增长,往往忽视经济效益和长期可持续发展,导致各级政府不顾条件,投入大量土地和资金竞相建设开发区、高新产业园区。目前全国仅列入国家级的新区、自贸区、经济技术开发区、高新产业园区就有几百个,还有更大数量属于省、市、县各级的开发区、产业园区,有些乡镇也不例外。政府为了扩大招商引资、做大GDP,往往低价或零地价向企业出让土地。这样做无疑降低了企业的用地成本,但同时也鼓励了企业多占地、低效用地。这些开发区和产业园区经济效益好的是少数,多数没有经过充分论证,达不到预期目标,土地厂房严重闲置,浪费了宝贵的资源,拖累了长期增长。

   同样由于政绩观的驱动,不少地方城市建设过度追求豪华气派,特别热衷于大拆大建,不计成本建设“花园型城市”,以追求短期内城市焕然一新的效果。这一方面起到了迅速改变城市面貌的作用,另一方面也大幅度缩短了已有建筑物和基础设施寿命,导致资源浪费和过多占地。有些城市为了讲排场不惜重金,建了很多超宽的马路、超大的广场、豪华的政府设施、缺乏使用价值的形象工程,土地和设施利用效率很低,债务负担沉重,还常常发生侵犯居民合法权利的事件。很多县城的建设也有同样问题。

   其次,为了提高政府收入的目标,地方政府往往热衷于征地卖地,抬高地价,推动房地产开发,以获取更多的土地出让收入。在地方政府独家征地、独家卖地的现行土地制度下,地方财政过度依赖卖地收入,刺激很多三、四线城市过度推动房地产开发,导致房地产供应过量、占地过多、空置严重。不少大城市还在政府垄断地源的情况下促进了房价不断攀升,加重了普通居民的住房负担,推高了商业租金成本。同时也导致了杠杆率不断上升,金融风险越来越大。

   上述情况说明,中国过去一个时期在城市化过程中,土地资源在各级政府主导配置的条件下没有实现合理有效的利用。城市土地越占越多,面积越摊越大;尽管楼房越盖越高,人口密度却越来越低。中国是一个土地资源相对紧缺的国家。如果上述城镇占地过度扩张的趋势不及时改变,必将对中国有限的耕地资源形成威胁。

   这些情况说明,土地资源的配置同样需要按照十八届三中全会的要求,让市场起决定性作用。解决上述问题,需要对现行土地制度进行改革,从政府独家征地卖地逐步转向市场化多源供地。只要符合土地用途管制和建设规划,土地交易不必由政府垄断。农村集体建设用地应享有与国有土地同等入市、同权同利。当然,政府的土地资源管理和建设规划也必须做到科学合理,避免由长官意志主导,同时还需要与时俱进,充分研究考虑市场趋势和动态,并根据现实情况变化随时做出必要的调整。

   改革土地制度,还需要与政府管理体制改革协同推进。各级政府不改变以GDP为中心的政绩观和以上级评价为尺度的激励机制,不把人民的切身利益、长期福祉和保证经济可持续发展置于首位,土地制度改革也难以得到保障。

  

农村土地需要实现合理配置 (点击此处阅读下一页)

本文责编:limei
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文章来源:FT中文网 2018.12.4
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