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梁甜甜:多元环境治理体系中政府和企业的主体定位及其功能

更新时间:2018-12-05 00:29:40
作者: 梁甜甜  

   【摘要】 多元环境治理体系强调政府、企业和社会其他主体充分发挥各自的优势,采取协商合作等方式,将社会生态环境问题予以解决。政府与企业作为环境治理的重要主体,面对环境治理中政府控制主导方式的不足与企业治理自主性的缺乏,应该重新对自身进行定位,发挥双方各自角色的优长,探索实现共治的路径,使经济利益与社会利益趋于均衡,形成社会共同的凝聚力,产生更高的社会整体利益,达成中国特色多元环境治理体系的政企共治,实现经济与环境协调共融的可持续发展。

   【中文关键词】 政府;企业;多元环境治理体系;利益均衡

  

引言

  

   作为环境法基本理念的可持续发展观承认经济发展的重要性,反对一些学者提出的“停止增长论”,也认识到经济发展必然带来一定程度的环境影响。也就是说,在经济发展过程中环境问题的产生是难以避免的。著名学者爱尔维修认为:“利益支配着我们对各种行为所下的判断,使我们根据这些行为对于公众有利、有害或者无所谓,把它们看成道德的、罪恶的或可以容许的;这个利益也同样支配着我们对于各种观念所下的判断”。[1]而环境治理的关键是要处理好经济利益与环境利益之间的关系,实现社会各相关主体间利益的协调、均衡与共容。因此可持续发展理念要求人们利用有限的智识,追求经济利益与环境利益的协调与融合,既满足环境保护的需要,又满足社会经济发展的需要。

   在传统的行政管制模式下,政府是环境治理的“主角”,企业从事生产经营活动,是自然资源消耗和污染排放的重要主体。因此政府在环境治理中制定的法规与政策主要是针对企业的,其把企业视作环境破坏的主要源头,企业也必须接受政府的管理监督。这种管理与被管理的关系是导致双方利益关系紧张,甚至发生冲突和扭曲的结构性原因。[2]利益具有对立统一性与差异性,其在社会的发展过程中不断地分化组合。如果利益的差别超出一定限度,并且缺乏调和机制则会导致社会矛盾加剧,影响到社会的稳定安全。这就需要通过科学立法达到利益均衡。从某种意义上讲,利益均衡是社会和谐发展的合理诉求,也是社会环境治理的价值所在。多元环境治理的优势就在于使作为环境治理重要主体的政府和企业的利益达到均衡。这种利益的均衡既不是所谓的利益平均分配,也不是利益之间的此消彼长,而是使双方都能获得利益增长机会,使政府与企业对利益的诉求都能够有获得表达的渠道并且多方位地寻求一致。也就是说,政府和企业的利益均衡是在法治的指引下各自进行正确的主体定位,发挥各自角色的功能,实现协作性治理,规范利益性的行为,减少利益分化的程度,增进社会利益的总量,保障双方利益之间博弈的有理有序,达成中国特色多元环境治理体系的政企共治。

  

一、政府:从命令者走向多角色的主体定位

  

   在计划经济的发展模式中,政府长期以“全能型”管理者的角色出现,承担社会资源配置的职责,运用严格的制度对社会从上而下进行管理,企业仅仅是被动地接受管理。这种“全能型”政府模式与现代政府所追求的高效性与服务性不相符合,导致环境治理的低效率甚至是失效,其主要原因在于政府对自身的认识与定位存在偏差,忽视其他主体参与治理的主动性。现代政府非常重视对自身合法性和合目的性的塑造,以增进社会的公共利益和实现以服务社会为理念的基本价值追求。在环境法领域,政府的干预更多的是国家公共服务职能的体现,政府在履行这一职能时,其角色定位不可能再是一个管理者,其只能用引导、激励的手段去激活缺乏利益驱动的公共产品市场和基础薄弱领域,以一个服务者的身份去促进环保事业的发展。[3]

   在多元环境治理体系中为政府重新定位,就是既要实现治理的目的,同时也要认识和尊重被管理者的利益诉求。不再使管理者和被管理者成为利益对立的双方,而是改变政府单纯的控制或管理角色,通过角色转换,政府运用多种治理方式,在保障整个社会环境利益的同时,让企业成为同行者,而非对立方。对此,笔者认为,政府的角色应从“命令控制者”向服务者、激励者和监督者这三个角色转变。

   (一)服务者

   法国著名政治学家托克维尔曾经指出:“一个中央政府,不管它是如何精明能干,也不能够明察秋毫,不能凭借自己去了解一个大国生活的一切细节,它一定办不到这一点,因为这样的工作已经超过人力之所及。”[4]服务型的治理模式是指政府不再全面地掌控和决断社会事务,而是构建以共同协商、互相信任为特征的合作机制,充分调动各方的积极性,为社会做好服务,实现公共利益并增进各方福祉。

   政府作为多元环境治理体系中的“服务者”,其功能在于:一是能够合理定位政府职能,适当简政放权。现代意义上的服务型政府应该是“有所为,有所不为”的政府,政府应在充分履行经济调节和市场监管等职能的同时,尽量缩小政府职能范围并且适度地放权给企业,同时保留和强化关键性的政治和经济职能,提高政府的掌控力。无论是政府要积极实现环境职能还是企业想要自觉地维护环境利益,政府都必须赋予企业较大的环境治理自主性,调动其环境治理的积极性,将企业自身能有效解决的事务向企业转移,充分发挥企业本身的作用,将环境治理的权力运行网络深深植根于社会之中。二是规范社会利益博弈,成为社会利益的“平衡器”。在社会利益结构多元的情况下,必须在多元的利益之间建立起合法有效的利益博弈、制衡与兼容机制,才能实现社会的良好治理。社会公众和企业都希望能将自身利益最大化,也都天然倾向认为自身的利益诉求是合理且正当的。因此政府要坚持基本原则,在利益博弈的过程中策略地使社会各主体能在治理体系中达成有效协作,使政府成为最基本的协作平衡点,而做好一个优质的服务者是成为这一平衡点的前提。三是能实现信息透明,使政府和企业在信息公开和对称的形势下形成共同的治理目标。要想实现全社会环境保护的高效治理,政府应力促社会环境信息的透明,使社会各主体在信息反馈中修正自己的行为,避免产生摩擦和抵触。政府作为服务者,应搭建良好的信息披露平台,提供通畅的信息获取渠道,既是信息的发布者,也是企业信息发布的保障者和促进者,在全社会构建科学合理的环境治理体系。只有信息透明,政府与企业共同的环境治理目标才能达成。[5]

   作为服务型政府,公共服务的理念应该是效率和公平并重,不应追求纯粹的效率价值,应以社会正义和公共利益为根本目标,构建全新的服务流程框架,实现公共服务的公正性与效率性,使社会公共服务水平不断提升。只有公共服务的水平上升到一定程度,政府才能成为名副其实的服务型政府。

   (二)激励者

   现代社会,传统意义上的强权命令型管制手段的效力正在明显弱化。为弥补传统管制手段的不足,发现、探索并尝试新环境规制手段已经成为政府环境制度变革的重要着力点,在这种背景下产生了政府的激励型环境规制方式。这一规制方式是指政府不仅仅以明确的污染控制水平和指标保证环境保护的下限,而是通过政府实施一系列激励企业的政策,使其尽力达到环境保护的上限。激励型政府环境规制与传统的强制型环境规制相比,能更加激发企业自身的主观能动性,更具有灵活性,促使企业能自行发现最低污染控制成本的实现策略,保障企业在实现自身经济利益发展最大化的同时,也能积极履行环保义务和其他社会责任。

   政府的激励性手段包括通过“绿色”政策调控,激励企业进行“绿色”生产,提高企业竞争力。如对承担环境责任的企业进行绿色补贴与绿色采购等等。绿色补贴是指为保护环境和有限的自然资源,政府采取合理干预的政策将环境成本内部化,对企业在改善产品的工艺和适度的消费规模投入上进行补贴,使企业产品竞争力得以提高的一种产业政策。绿色补贴的目的可能是鼓励削减污染,也可能是为削减污染所必须采取的措施提供资助,一般所采用的形式为贷款、拨款和税收优惠。绿色补贴激励企业采取环境友好型措施,既激励企业控制污染,又能减轻政府监管对企业生产经营形成的冲击,使企业的私人利益和社会利益相一致,诱发出社会所需而市场机制又无能为力的环境建设活动。绿色采购指的是政府通过自身庞大的采购力量,对环境负面影响产生较小的环境标志性产品优先购买,促进企业改善影响环境的行为,对社会大众的绿色消费起到示范和推动的作用。政府进行绿色采购可以激励供应商采取有利措施,建立有效的企业管理制度,节约资源和减少污染物的排放,降低其对环境和人体健康的负面影响。政府进行绿色采购还可以培养和扶植绿色产业,有效促进清洁技术的发展。

   政府从命令者向激励者的角色转换,使得政府在环境保护中的作用不仅仅局限于管理环节,而是构建了完整的绿色采购——绿色生产——绿色市场——绿色消费这样一个国民经济可持续发展体系。在这一链条中,社会公众的利益与企业的利益具有了一致性和共融性,而不是走向割裂甚至无法调和的境地。

   (三)监督者

   在环境治理的实践中,政府与企业的视角毕竟存在整体与局部、普遍与特殊等方面的差异。为了实现维护公共利益职能,政府必须对自身执法行为与企业自治行为进行真正合法有效的监督与管理,这也正是监督型政府的要义所在。政府的监督任务主要有两个方面:一是对自身执法的行为进行约束,防止侵害企业合法权益的环境行政不法行为的出现;二是对企业的行为实施监督,防止企业损害公共利益的行为发生。政府进行自我监督和对企业监督的目的都是为实现环境治理的目的,是多元环境治理体系的组成部分。

   政府之所以在多元环境治理体系中成为“监督者”的原因在于:其一,政府进行自身的监督是依法治国、依法执政、依法行政的必然要求。环境行政公开制度的不健全,执行力的不足,环境行政机构存在内部监督机制缺乏的问题,导致环境治理的速度赶不上环境污染的速度。环境治理问题中政府对环境监督责任的不履行以及环境监督责任的不到位,已经成为制约我国环保事业发展非常严重的障碍。所以政府内部的自我监督有利于环境治理的实现。[6]其二,政府对企业是否遵守环境法律法规进行监督,有利于规范企业行为,敦促企业开展环境治理。政府依法对企业进行检查、监督与评价,在必要时采取紧急措施,确保企业按照政府的要求从事合法的生产经营活动。政府可以通过依法行政处罚加强企业对环境法规政策的遵循。监督检查是一项较为普遍的政府社会性规制的政策工具,世界各国政府经常通过定期或不定期的检查、违例监管和处罚措施督促企业遵循政府规制政策。[7]

   值得注意的是,政府对企业行为的监督不应演变为对企业环境自治行为的破坏或不当干预。只有当企业的行为影响到环境治理的公共事务,并侵害更为普遍的公共利益,而靠企业自治力量无法解决时,政府才能够利用适当手段实施约束与监督。

  

二、企业:环境治理的积极参与者与自治者


面对环境问题的复杂性和主体利益的差异性,依靠政府单方面主导的生态文明保护与治理模式在实践中已经难以承担起生态文明建设的重任。企业作为社会重要的经济主体,也应承担不可推卸的环境责任。所谓企业环境责任是指企业在谋求自身经济利益最大化的同时,应运用科学技术进行科学生产与经营,履行保护生态环境、节约自然资源与维护环境公共利益的社会责任。[8]著名政治经济学家奥斯特罗姆教授在《公共事物的治理之道》一书中指出:“自主组织和治理公共事务制度创新,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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