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张旭:反腐败视域下的“零容忍”:内涵、价值与实现

更新时间:2018-12-05 00:12:17
作者: 张旭  

   【摘要】 “零容忍”政策是我国反腐败斗争的一项重要战略。尽管目前党和国家反腐败斗争的压倒性态势已经形成,但要取得反腐败斗争的压倒性胜利,必须继续保持反腐败的高压态势,坚持以零容忍的态度惩治腐败。在此背景下,合理解读“零容忍”政策的内涵,对于准确认识和充分发挥其政策价值,推进“零容忍”政策的实现,无疑具有重要意义。立足于目前反腐败斗争的格局以及党和政府确定的总体战略考量,反腐败视域下的“零容忍”应作为社会治理政策理解。“零容忍”政策的实现则需要从健全制度建设、加强理想信念教育与廉政文化建设以及强化腐败行为惩治机制几个层面展开。

   【中文关键词】 反腐败;零容忍;社会治理政策

  

   2014年,习近平总书记在十八届中央纪委三次全会上明确指出“反腐败的高压态势必须继续保持,坚持以零容忍态度惩治腐败。”时任中央纪委书记王岐山在该次会议的工作报告中也明确提出:“坚持以零容忍的态度惩治腐败,坚决遏制腐败蔓延势头。”此后,习近平总书记又几次强调以零容忍的态度惩治腐败,《人民日报》、《求是杂志》等媒体也发表了一系列相关文章。可以说,“零容忍”已经成为我们党和政府进入新时期之后反腐败的一个重要政策。因此,合理解读“零容忍”政策的内涵,准确认识“零容忍”政策的价值,进而探寻落实“零容忍”政策的有效路径,对于巩固反腐败的战果,持续推进反腐败进程,进而取得反腐败斗争的最后胜利,具有非常重要的理论意义与实践意义。

  

一、反腐败视域下的“零容忍”解读


   (一)“零容忍”的一般理解

   根据一些学者的研究,“零容忍”最初是在美国于20世纪80年代控制毒品犯罪的活动中提出来的,在90年代被纽约警察局广泛应用于警务实践中。作为美国纽约警察局推行的警务工作指导策略,“零容忍”当时只是一个概括表述,很长时间内都没有统一、明确的定义,其核心意思是对各种反社会行为和犯罪行为,都必须予以严厉打击,即使是轻微的违法犯罪行为,也要毫不妥协地进行斗争。零容忍政策的提出一方面源于警务工作者对自身工作实践的总结,另一方面源于美国政治学家詹姆斯•Q•威尔逊和犯罪学家乔治•L•凯琳提出的破窗理论。破窗理论认为,如果社区中某栋建筑的一扇窗户遭到破坏后无人关注和修理,就可能会给破坏者及公众以该栋建筑无人管理的暗示。同时,无人修理的破窗户也会给公众造成社会无秩序的感觉。因而,破窗理论强调,如同犯罪行为(包括轻微犯罪和重大犯罪)一样,任何不符合道德规范的行为都会给公众造成恐惧感。由于轻微违法犯罪行为更普遍、更常见,公众对这类行为的感受也更深。如果轻微违法犯罪行为随处可见而又缺少足够的官方反应,就会造成社会控制不力、社会治安失控的氛围。这种氛围极易使公众对警察和政府失去信心,进而影响整个社会对正义、对社会责任的正确认识。与此同时,作为犯罪的前兆的轻微违法行为不能被及时干预、治理,也会使实施违法犯罪行为的人侥幸心理增强,使潜在的犯罪分子受到鼓舞,进而加剧违法犯罪行为的数量和程度。[1]所以,只有从各种轻微违法犯罪行为的治理入手,才能有效遏制犯罪的滋生和蔓延。

   综上可见,一般意义上的零容忍是一种打击犯罪的指导策略,其基本主张是警务工作应当以积极主动和强硬姿态应对轻微违法犯罪,以便让各种潜在的犯罪分子明白违法犯罪的机会较小,而受到处理和干预的可能性极大;明白警察机关的态度而不敢为所欲为。

   (二)反腐败视域下“零容忍”的意涵

   零容忍政策提出后,经由纽约警察局卓有成效的实践,引起全世界的关注并促使这一策略得到极大的发展。在我国反腐败不断向前推进的过程中,特别是党的十八大以后,党和政府明确提出了“零容忍”的反腐败战略。习近平总书记在十八届中央纪委三次会议上特别强调,“反腐败的高压态势必须继续保持,坚持以零容忍的态度惩治腐败”。[2]党的十八届六中全会也明确指出,“要坚持有腐必反、有贪必肃,坚持无禁区、全覆盖、零容忍,党内绝不允许有腐败分子藏身之地”。[3]此外,十九大报告中也多次提到要始终坚持反腐败“零容忍”政策,这一政策已经成为我国争取反腐败斗争压倒性胜利的一把利剑。在“零容忍”反腐败战略形成和发展过程中,来自理论界、实务界的很多论者对零容忍的反腐败政策进行了解读。从各方对“零容忍”反腐败策略的讨论中,可以看到其中的认识分歧。从笔者查询和阅读到的资料来看,目前关于“零容忍”反腐败政策的认识分歧主要集中在两点:

   一是对腐败本身的理解。这方面的分歧主要表现在“零容忍”的腐败是指腐败行为还是指腐败犯罪。尽管在反腐败的讨论中很多论者没有刻意区分“腐败行为”和“腐败犯罪”,但从各自的相关论述中我们能感受到“腐败”理解上的差别。有些论者在“腐败犯罪”的意义上理解“零容忍”政策的适用范围,比如,武暾先生将零容忍反腐败中的“腐败”明确解释为腐败犯罪,如“腐败犯罪‘零容忍’的不可实现性”、“腐败犯罪‘零容忍’的真实作用等”;[4]再如,“零容忍”就是对各种腐败犯罪行为一律采取严厉打击的态度。[5]不过,更多的论者在“腐败行为”的意义上理解“腐败”。如“腐败是公职人员利用公共权力谋取个人或团体利益,或为了实现某种个人影响而违背政策、规则、责任的社会现象”;反腐败“零容忍”要求既要对各种违规行为和违法犯罪行为坚持严厉打击的原则和态度,也要加大对违规、违法行为的查处力度,不允许任何一次哪怕是轻微违规的遗漏。[6]再如,“腐败”包括一般腐败行为和腐败犯罪。从我国目前的实践来看,主要是采取通过刑罚规制腐败犯罪和通过党纪与政纪规制一般腐败行为的二元机制。[7]

   二是反腐败视域下“零容忍”的定位。对此,主要表现为基于刑事实体规范的理解与基于党纪政纪理解的对立以及作为刑事政策理解和作为社会治理政策理解的对立。基于刑事实体规范理解反腐败视阈下的“零容忍”,往往把“零容忍”与贪污贿赂犯罪的认定联系在一起,如所谓反腐败“零容忍”,就是主张废除刑法对贪污贿赂等腐败行为的入罪数额、情节要素的规定,只要实施了贪污贿赂等腐败行为,无论数额多寡、情节轻重,都应作为腐败犯罪予以惩处。[8]再如,腐败犯罪的“零容忍”尚不是一个具有普适性的理论。就我国而言,刑法规制所有腐败行为不具有可行性,腐败犯罪“零容忍”也排斥了其他社会调整手段,忽略了社会调整手段的多元性。[9]基于党纪政纪层面理解反腐败“零容忍”,则强调在腐败的查处上要全覆盖,无死角。如腐败“零容忍”是指社会对各种腐败行为和活动不论其发生的具体情况和背景如何、无论涉及到什么人,都要严查和惩处,不允许、不容忍任何官员有任何腐败行为,甚至是轻微的腐败行为都要毫不犹豫、绝不妥协地与之进行彻底的斗争,做到不护短、不姑息、不手软,使任何腐败行为都受到严厉的处罚。[10]党的十八大以后,持有这种观点的论者应该占据绝大多数。将反腐败视域下的“零容忍”基于刑事实体规范理解,自然将“零容忍”作为指导刑事立法和刑事司法的刑事政策来定位。如“‘零容忍’反腐的制度安排为依法反腐奠定了强大的政治基础,‘零容忍’将成为今后一段时间内我国反腐的具体刑事政策”。[11]王秀梅教授认为,鉴于贿赂犯罪的危害性直接冲击着国家的整体利益,建议采取“零容忍”的惩治对策,具体来说就是,行为人主观上存在故意,客观上实施了一定的行为,就已经符合犯罪构成的要件,无需再以一定的数额作为定罪的起点。[12]而立足于党纪政纪去解读反腐败视域下的“零容忍”,则必然把“零容忍”看成是一种社会治理政策。腐败是一种社会现象,腐败产生的原因错综复杂,仅靠刑事手段无法真正有效地控制腐败的滋生和蔓延,必须运用政治、经济、文化、教育等诸多手段实行综合治理。从这个意义上说,“零容忍”是治理腐败的一种社会政策。

   应该说,腐败是一种常见的社会现象,但由于“腐败”的现实衡量标准具有多样性、认识视角具有多重性以及不同国家、不同历史阶段在认识上的差异性,腐败的认识和界定存在分歧是不可避免的。笔者认为,对腐败本身的理解应与研究腐败的目的有机联系起来。很显然,在反腐败的视域下讨论这个问题的目的无非是提请大家提高对腐败问题的认识,站在国家治理腐败的立场上思考。尽管我们查处腐败案件要以我国的刑事法律规定为前提,但就腐败的惩治与预防来说,仅仅以法律规定的腐败犯罪为研究内容未免范围过窄。因为除了滥用职权、贪污受贿等法律明文规定的腐败犯罪之外,公款挥霍、不当吃请、假公济私等行为也严重影响社会风气,并成为腐败犯罪的后备军。同时,又不能将腐败的范围过于扩展,与公权力无关的纯粹道德层面的行为,如嫖娼、吸毒、冷漠等,则不宜全盘纳入腐败的范畴。结合我国实际,同时突出反腐败的重点,笔者认为,腐败可以理解为:公共权力的行使者为谋取私利而偏离一个公共角色的正式责任的行为。这样,腐败自然应该在腐败行为的意义上使用。

   既然“腐败”在腐败行为的意义上理解,那么,将反腐败视域下的“零容忍”作为刑事政策理解,并将其定位于刑事实体法层面显然不合适。因此,从目前反腐败斗争的格局以及党和政府确定的总体战略考量,反腐败视域下的“零容忍”应在综合考虑党纪政纪与刑事实体法的基础上,作为社会治理政策理解。

  

二、反腐败视域下“零容忍”的价值分析

  

   十八大以来,党和政府大力反腐,有腐必反,有贪必肃,反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展。但总的来看,反腐败形势依然严峻。在夺取反腐败压倒性胜利的进程中,习近平总书记多次重申和强调反腐败“零容忍”,这标志着“零容忍”作为新时代我党反腐败的战略决策,必将继续发挥其重要作用。

   (一)“零容忍”是因应反腐败客观情势的战略决策

   “零容忍”源于对腐败现象严重危害的清醒认识,源于反腐败的重要性和迫切性的准确判断。十八大报告中明确指出了新形势下中国共产党执政面临的“精神懈怠的危险、能力不足的危险、脱离群众的危险、消极腐败的危险”,进而重申了中国共产党反腐败的鲜明立场和坚定决心,并向全党发出警示:“这个问题解决不好,就会对党造成致命伤害,甚至亡党亡国。”“零容忍”正是因应这种客观情势而提出的。腐败产生原因复杂,存在范围广泛,具有较强的扩散性和严重危害性。如果对腐败行为和腐败现象心慈手软、治理不力,势必影响中国共产党的执政地位和政权的稳固。一个时期以来,反腐败斗争虽然取得了骄人的成效,公职人员的作风明显改善,反腐败的体制机制建设也有大幅度的推进。但是,滋生腐败的土壤依然存在,各种新情况和新问题层出不穷,一些不正之风和腐败问题仍然严重侵蚀党和政府的肌体,公共政策变形、信息反馈失真、调控系统失灵、社会发展受阻的潜在威胁依然存在。正是基于对我国当下腐败情势的理性反思,因应反腐倡廉的新态势,从反腐败斗争的实际出发,党和政府提出了对腐败问题和腐败现象零容忍的战略思想,并持之以恒地推行。“零容忍”宣示着党和政府打击腐败的鲜明立场,那就是严字当头,逢贪必究,决不姑息腐败行为。只要逾越了“零”这个标杆,就要依法依纪严格查处。“零容忍”反腐败,既是从源头上、从全局上出发,更加有效地遏制腐败滋生蔓延势头的现实需要,也是以最大程度地发现腐败、惩治腐败,回应民众期待,维护党执政的社会基础,进而长治久安的必然选择。

(二)“零容忍”是彰显党和国家坚定的反腐败决心的宣言 (点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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