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吴俊:中国民事公益诉讼年度观察报告(2017)

更新时间:2018-12-03 01:28:35
作者: 吴俊  

   【摘要】 民事公益诉讼的诉讼实施权在2017年实现了多元化配置,修订之后的《民事诉讼法》赋予了检察机关提起民事公益诉讼的职权。腾格里沙漠环境污染、消费者协会请求惩罚性损害赔偿等影响性民事公益诉讼案件在2017年得到了解决。地方政府及其部门作为赔偿权利人的生态环境损害赔偿制度,本质上是以私法方式行使国家所有权权能的结果,其与民事公益诉讼制度在功能上存在交叉。2017年学界关于民事公益诉讼的研究主要集中在专门领域的民事公益诉讼规则、民事公益诉讼的一般性程序问题、特定起诉主体的程序角色三大方面,研究高度关照既有的民事公益诉讼制度规则以及实践,整体上以立法论或者建构论为主。

   【中文关键词】 民事公益诉讼;检察机关;生态环境;消费者权益

  

引言

  

   2017年是我国民事公益诉讼制度全面系统化发展的一年。一方面,为期两年的检察机关提起公益诉讼制度试点于2017年6月底结束,《民事诉讼法》增订检察机关提起民事公益诉讼的条款,民事公益诉讼的起诉主体范围得到扩充,诉讼实施权的配置实现了多元化。另一方面,民事公益诉讼所保护的公共利益范围进行了实质性扩张,国家利益(国有资产、土地出让、自然资源)、扩散利益(空气、环境)、分散利益(食品药品安全等领域众多消费者的民事权益)、社会价值(英雄烈士等的姓名、肖像、名誉、荣誉)[1]等都被纳入民事公益诉讼的保护范围。本报告将先介绍2017年我国民事公益诉讼的实施情况与裁判规则的发展。由于检察机关提起民事公益诉讼制度的法理基础学术上一直没有充分探讨,因此本报告第二部分将结合诉讼法的修改分析检察机关提起民事公益诉讼的法理基础。生态环境损害赔偿制度与民事公益诉讼制度关系密切,本报告第三部分将介绍其制度特色,并分析生态环境损害赔偿制度的法律性质。最后,本报告第四部分将对2017年学术上对于民事公益诉讼制度的研究热点进行总结。

  

一、民事公益诉讼的实施情况与裁判规则的发展


   (一)民事公益诉讼的整体状况

   公益诉讼并不是诉讼程序中的案由,对于公益诉讼案件,司法机关主要以公益诉讼的起诉主体来统计公益诉讼的案件数量。[2]由于没有统一的公益诉讼登记和管理系统,诸如消费者权益保护组织、检察机关、环保组织等具有民事公益诉讼起诉主体资格的机关和组织,也只能统计自身办理的公益诉讼案件数量。此外,最高人民法院在2018年两会上工作报告是对过去5年工作的总结,并未专门介绍2017年公益诉讼案件的审理情况,仅仅在环保领域介绍了过去5年全国法院的工作。2013年到2017年,全国法院审结环境民事案件48.7万件,其中,审理生态环境损害赔偿案件1.1万件、检察机关提起的环境公益诉讼案件1383件、社会组织提起的环境公益诉讼案件252件。[3]未来,法院的案件管理系统可以考虑对公益诉讼案件的案由进行标识,即除了标记侵权这一基础法律关系,再加注公益诉讼标识。

   检察机关提起公益诉讼的数量在试点期结束后出现了明显的下滑。自2015年7月1日至2017年6月30日检察机关提起公益诉讼试点工作结束,全国法院共受理检察机关提起的公益诉讼案件1126件,审结938件。《民事诉讼法》和《行政诉讼法》修改后,自2017年7月1日至2017年12月31日,全国法院共受理检察机关提起的公益诉讼案件257件,审结53件,案件类型涵盖生态环境保护、消费者权益保护、国有财产保护、国有土地出让等领域。2017年7月至2018年1月,全国检察机关共立案公益诉讼案件10565件,提出检察建议和发布公告9497件,向法院提起诉讼272件。行政公益诉讼诉前程序案件中,行政机关主动整改比例比试点期间明显提高,如山东达91.7%,安徽达89.4%。[4]可见,检察机关提起公益诉讼案件在单位时间内的数量,在检察机关提起公益诉讼制度全面实施之后反而下降了。

   在制度建设方面,2017年与2016年形成了巨大反差。无论是立法、司法解释抑或司法指导性文件,都没有全国性民事公益诉讼规范性文件的发布。

   (二)影响性民事公益诉讼案件的处理

   公益诉讼案件的处理直接关系到公众的共通性利益或者潜在性权益。2017年,腾格里沙漠环境污染民事公益诉讼系列案最终调解结案,广东省消费者委员会就侵犯消费者权益提起的惩罚性赔偿民事公益诉讼系列案部分案件得到了法院的支持,这些案件产生了广泛的社会影响。

   腾格里沙漠环境污染民事公益诉讼系列案始于2016年,中国生物多样性保护与绿色发展基金会以中卫市美利源水务有限公司等八家公司为被告,向宁夏中卫市中级人民法院提起八起土壤污染损害赔偿民事公益诉讼。[5]中卫中院组织双方当事人多次协商、沟通,聘请专家实地察看治污效果,最终绿发会采纳环保部门环评验收结论,促成案件当事人达成了调解协议。调解协议于2017年7月25日在《人民法院报》上公告,公告期于8月25日届满,社会各界对此调解协议没有提出异议。8月28日,中卫中院开庭审理了该案,对案件双方当事人的调解协议进行了审定和确认。调解书确定由涉案八家企业在投入近5.69亿元用于修复和预防土壤污染的资金基础上,再承担环境损失公益金600万元;宁夏蓝丰精细化工有限公司、宁夏明盛染化有限公司、宁夏华御化工有限公司继续按照专家的地下水修复方案完成地下水修复工作,并承担相应费用,直至实现设定的修复目标。中卫中院将依法督促八家涉案企业履行调解协议确定的义务。[6]

   2017年3月,广东省消费者委员会对销售病死猪肉的违法经营者向深圳市中级人民法院提起消费民事公益诉讼,请求法院判令被告承担惩罚性赔偿金1006.2万元,这是全国首例惩罚性赔偿消费民事公益诉讼。一审未得到法院支持,广东省消费者委员会之后提起上诉。2017年10月,广东省消费者委员会就贩卖假盐行为,向广州市中级人民法院提起四起民事公益诉讼,共提出148万多元的惩罚性赔偿诉讼请求。其中的三起案件法院已于2018年4月24日作出一审判决,广东省消费者委员会的惩罚性赔偿、赔礼道歉等诉讼请求得到支持,开创了消协组织惩罚性赔偿公益诉讼获法院支持的先河。[7]广东省消费者委员会提出的惩罚性赔偿诉讼请求,实际权利人是受损害的众多消费者。消委会虽然作为原告,但并不是真正的权益受损主体,赔偿金权属不在消委会,而是属于消费假冒伪劣食盐、生命健康安全受到损害的众多不特定消费者。在赔偿金的处理上,广东省消费者委员会认为应该先由法院托管,待相关受损的消费者的诉讼时效到期后,如无人主张权益,再由法院向国库缴纳。[8]广东省消费者委员会主张的惩罚性赔偿请求权实际上归属于众多分散的消费者,消费者协会对本属于消费者个人的损害赔偿请求权实施诉讼,缺乏实在法上的依据。上述广州中院判决的旨趣并不在保护被侵权的众多消费者的私权,而在于对违法的经营形成惩戒和威慑,以发挥民事公益诉讼一般预防的功能。正是因此,广州中院的判决虽然支持了广东省消费者委员会提出的惩罚性赔偿诉讼请求,但是关于惩罚性赔偿金的法律依据以及处理方式,却与广东省消费者委员会的诉讼理由出入甚大。例如,在广东省消费者委员会诉被告钟某某、骆某某生产、销售假盐,侵害众多消费者合法权益公益诉讼案中,广东省消费者委员会根据被告销售假盐的价款8848元,主张十倍的惩罚性损害赔偿金88480元。广州中院认为,应该将民事惩罚性赔偿金直接上缴国库,由此,案涉的民事惩罚性赔偿金的性质将发生转化,将事实上与行政罚款、刑事罚金类似,应参照行政罚款与刑事罚金竞合时“轻罚在重罚中折抵”的处理原则进行裁断,即两被告合计被刑事判决判处的罚金8000元[9]在88480元的民事惩罚性赔偿金中予以抵扣,两被告需实际支付80480元民事惩罚性赔偿金。[10]可见,原告起诉的请求权基础与法院判决依据的法律原理,出现了明显的不一致。

   (三)指导性案例中的民事公益诉讼规则

   2017年1月5日,最高人民检察院发布第八批指导性案例,对检察机关提起公益诉讼进行指导。第八批指导性案例共有5个,其中两个涉及民事公益诉讼。

   许建惠、许玉仙民事公益诉讼案(检例第28号)是全国人大常委会授权检察机关开展公益诉讼试点工作后全国首例由检察机关提起的民事公益诉讼案件。该案中,被告从事废树脂桶和废油桶的清洗,废水通过排污沟排向无防渗漏措施的露天污水池,产生的残渣被堆放在污水池周围,由此引发了环境污染。该指导案例的要旨(裁判规则)载:1.侵权人因同一行为已经承担行政责任或者刑事责任的,不影响承担民事侵权责任。2.环境污染导致生态环境损害无法通过恢复工程完全恢复的,恢复成本远远大于其收益的或者缺乏生态环境损害恢复评价指标的,可以参考虚拟治理成本法计算修复费用。3.专业技术问题,可以引入专家辅助人。专家意见经质证,可以作为认定事实的根据。应该说,上述要旨的第1项和第3项并不具有显著的规范价值,但第2项具有重大的指导价值。在该案中,法院判决被告将洗桶场地内留存的130只废桶、两个污水池中蓄积的污水及池底污泥以及厂区内堆放的残渣委托有处理资质的单位全部清理处置,委托有土壤处理资质的单位制定土壤修复方案,经环保局审核通过后实施。这两项判决都旨在消除危险、恢复原状。但是,污水池下方土壤(地下水)以及周边环境也被污染了。本案所涉地下水及洗桶厂周边环境,已难以通过工程予以恢复,其恢复成本远大于其收益并缺乏环境损害评价指标体系。根据环保部制定的《环境损害鉴定评估推荐办法(第II版)》,恢复成本远大于其收益或缺乏生态环境损害评价指标的情形,可适用虚拟成本治理法计算修复费用。该裁判规则,就虚拟成本治理法计算生态环境损害修复费用进行了示例。

   白山市江源区卫生和计划生育局及江源区中医院行政附带民事公益诉讼案(检例第29号)被认为是检察机关提起的全国首例行政附带民事公益诉讼案。该案的要旨(裁判规则)载:检察机关在履行职责中发现负有监督管理职责的行政机关存在违法行政行为,导致发生污染环境,侵害社会公共利益的行为,且违法行政行为是民事侵权行为的先决或者前提行为,在履行行政公益诉讼和民事公益诉讼诉前程序后,违法行政行为和民事侵权行为未得到纠正,在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下,检察机关可以参照《行政诉讼法》61条第1款的规定,向人民法院提起行政附带民事公益诉讼,由法院一并审理。就该案,法院采取了行政公益诉讼与民事公益诉讼分别立案,由同一审判组织一并审理、分别裁判的方式,在行政诉讼中将白山中医院作为行政诉讼第三人,通过民事诉讼程序确定白山中医院的民事责任。[11]虽然该案起诉采取了行政附带民事诉讼的方式,但是法院采取的是分别立案、合并审理而非附带诉讼的方式。

  

二、检察机关提起民事公益诉讼的规范与法理

  

   (一)检察机关提起公益诉讼的制度沿革

2012年《民事诉讼法》55条规定,“法律规定的机关和有关组织”才具备民事公益诉讼的原告主体资格。有观点认为,应该对上述条文中的“机关”做目的性限缩解释,限定为检察院和对相关领域负有监督、管理职责的行政机关。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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