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辛允星、李春艳:政府主导型灾后重建中的“公正性”困境

——以汶川5.12地震为例

更新时间:2018-12-02 19:16:14
作者: 辛允星  

   伴随着历史的演进,人类的财富生产能力得到了快速提升,对自然界的影响也日益增强。同时,自然灾害的发生却也显得更加频繁,对人类社会的破坏力持续增强,人员和财产损失越来越大。因此,各种形式的灾后重建业已成为一项重要的政治与社会事务,它直接关系到灾害发生国家的社会舆论风向、经济发展状况、文化变迁进程,乃至于更为宏观的政治稳定。然而,由于需要面对灾民这一特殊人群,同时又涉及很多的敏感话题,灾后重建历来是一项艰难的事务,如何不断改进灾后重建工作,已经成为现代国家亟需面对的重要话题。

  

   一、灾后重建的“国家”属性

   受地理环境与气候条件的影响,中国自古以来就是一个自然灾害多发的国家;一部中华文明史就是中国人与自然灾害斗争的历史。[i]自然灾害不仅促成了国家的产生,而且在很大程度上塑造了传统国家的合法性;为了巩固政权,维持社会稳定,保证经济秩序的正常运行,历代王朝都把救灾防灾政策作为一项基本国策加以实施,即,通常所说的“荒政”。[ii]特别是自汉代大儒董仲舒提出“天人感应”学说后,自然灾害便具备了更加强烈的政治意涵,逐渐被视为与国家运势紧密相连的一种“征兆”;因此,不管是出于对“上天警示”的真心畏惧,还是出于安抚灾区民心的策略性需要,王朝政府对自然灾害及后续救助工作都高度重视。

   毫无疑问,在中国历史发展的漫长进程中,自然灾害的救助与防范工作从来都具有鲜明的“政治”色彩,它与中央王朝的命运息息相关。而在此项工作的开展过程中,中央王朝对灾区社会的控制往往会得到进一步加强,同时,伴随有对当地传统社会文化的冲击;在有些情况下,救灾与重建如同一次“控制性实验”,可以在相对短的时间内便实现灾区社会生活的“强制性变迁”:以“救灾”为切入点,国家通过集中运用自己的强大政治权力,实现对灾区社会治理的更新与升级。[iii]由此可见,对于前现代历史时期的封建王朝而言,自然灾害长期以来一直都是关涉其前途命运的重大事件,而灾害的救助与灾后重建更是带有非同寻常的“政治使命”之意涵,也可以说,它具有天然的“国家”属性。

   与传统王朝相比,现代国家在自然灾害救助与灾后重建过程中发挥着更加重要的作用,尤其是进入新世纪以来,这种趋势表现得更加明显,2008年汶川5.12地震是一个典型例证。在汶川地震紧急救援与灾后重建的过程中,国家始终牢牢地把握着整个工作的主导权,利用其掌握的政治权力和组织体系,广泛动员各方面社会力量,迅速调动了大量的物质资源,在全面掌控各方面信息的基础上,制定了一系列政策,有效地指导基层政府的救灾行动。鉴于中国在这场抗震救灾活动中的“卓越”表现,海内外媒体和学界都对其给予了高度的关注,甚至有人参照这种“举国体制”及其成功表现来反观西方发达国家的失败及其原因。[iv]由此可见,汶川地震救援与灾后重建工作很好地延续了中国传统王朝时期的“荒政”思想,并且再一次鲜明地展现出了其“被作为政治使命”与“被政府主导”的基本特征。

   据官方媒体公布的消息与笔者的实地调查,围绕汶川地震灾后重建,国家各级政府以及社会各界投入了大量的援助资金,其具体形式主要有五个:中央政府及其各部委设立的各种专项资金(如文化部负责的灾区物质文化遗产抢救工程);以广东、山东等为代表的各对口援建省份投入的重建资金(主要用于灾区基础设施的恢复重建);四川省及其下属各级政府投入的援助资金(主要用于对灾民日常生活的救助);各种社会组织与贤达人士(比如香港乐施会、李连杰“壹基金”等)捐助的慈善资金;各种形式的贷款(含国际),其总额高达上万亿元。总的来说,尽管汶川地震灾后重建也涉及到非政府组织提供的资金与社会捐助,但由于地方政府的强力干预,这些资金基本都由“政府主导”分配和使用。

   面对汶川地震这样的巨大灾难,国家迅速采取有力的应对措施,积极主导救灾和重建,为灾区提供各种公共物品与服务,实现了对民众生存权和治理绩效的回应;关于灾难的叙事完成了从“灾难”到“国难”从“救援”到“施恩”的合法性生产。[v]与此同时,抗震救灾也构建了国家的“道德高地”,作为“国家符号”存在的各种灾后“标语”,鲜明地展现出了官方叙事的特征,甚至成为了社会管理的一个重要途径。这种以国家为主导、全社会参与、共同构建的“灾害文化”形式,以大爱情感实现社会动员,以集中力量办大事的举国方式来实现灾后恢复重建。[vi]以上研究发现再次深刻地证明,汶川地震灾后重建很好地传承了中国的“荒政”传统,充满了“政府主导”的色彩,体现出了浓烈的“国家”属性。

   政府主导型灾后重建具有“集中力量办大事”等诸多优势,但也存在着一些难以克服的困境,其中最突出的一个表现就是:很难对灾民的“公正性”期待做出较好的回应。有关于2010年玉树地震灾后救助的实证研究显示,公共政策的公平感大概包括五个维度,分别是分配公平、程序公平、自上而下的信息公平、水平的信息公平和人际公平。[vii]而笔者在汶川地震灾区的实地调查证明,当地民众对灾后重建政策的公正性诉求也基本上可以归纳为以上五个层面;从研究结果来看,这些诉求都没有得到很好的满足,很多的灾区民众都认为自己未能公正地享受到政府主导的灾后重建政策福利,并因此而对地方政府产生了强烈的不信任情绪乃至敌意,这种情况对汶川地震灾后重建工作带来了显著的负面影响。

  

   二、灾民心态:一种“理想主义”的公正性期待

   在政府主导型灾后重建过程中,公共政策遭遇“公正性”危机,与灾民独特的心理状态有着紧密的关联,甚至可以认为,正是某种充满“理想主义”色彩的公正性期待及其背后所潜藏的灾民心态构成了这种公正性危机的基本源头。有社会心理学研究证实,灾难性事件会激活“预埋”在我们的生理遗传结构、心理反应倾向以及社会文化传承中一整套古老的应对模式,此模式经由当时所处的社会政治历史文化条件与规范的约束和修饰后,表现为一系列极其复杂的社会态度与行为方式,核心为灾难后心理行为上的“原始化回归”过程。[viii]进而言之,灾民心态有着显著区别于大众日常心理状态的一些特征,这不仅会直接影响到灾民对各项社会事务的认知方式,而且还会影响到他们对外部信息的“采纳”过程,从而形成一种整体性的社会情绪,具体来看,这种灾民心态的基本特征大体可以概括为四个方面。

   (一)“归零化”的社会知觉方式

   对于广大灾民而言,自然灾害的发生打乱了他们既有的社会生活秩序,特别是汶川地震这样的巨大灾难,更是对之造成了空前严重的破坏;不管是个人的钱财、权力、社会关系,还是灾区的公共基础设施等,都出现了所谓的“归零”状态。[ix]这直接导致了一个十分重要的社会心理后果,即灾民的“归零化”社会知觉方式——他们或清晰或模糊地认识到,自然灾害使得人与人之间的关系变得“单纯”和“一致”,灾前人们在社会身份和地位上的差别变得不再具有多少意义,其最大的共同点就是都具备了一个“灾民”的新身份,因此,一种强烈的平等意识迅速蔓延开来。笔者在汶川地震灾区的调查发现,在灾害发生之后的相当长时间里,当地的很多民众都表现出了“归零化”的社会知觉方式,他们对灾害发生时的恐怖情景与随之出现的“共产主义”生活(即集体应急时期的“共餐”)念念不忘,并对新出现的社会“分化”现象(特别是因救灾物质的分配、政府的政策差异而导致的此类情况)表达各种不满,这种格外浓厚的“平等主义”诉求对当地灾后重建工作提出了严峻的挑战。

   (二)对“国家”的浪漫主义想象

   灾民的“归零化”社会知觉方式诱发“平等主义”诉求,很容易进一步唤起某种“极端平均主义”的社会心态,特别是中国基层农村曾经出现过以“人民公社”为代表的社会主义实验,从而使得这种社会心态获得了深厚的历史文化土壤;所以,当国家开始正式介入灾后重建工作后,灾民对“国家”的浪漫主义想象便随之浮现。[x]他们认为,“国家”是所有灾民共同的“依靠”,它应该“平等”地帮助这些人一起走出灾难,回到正常的生活轨道上去;在这个过程中,政府不应该出现丝毫的“偏心”,以免制造出新的社会不公正。众所周知,在具体的社会实践中,“国家”只能以“政府”的形象而存在,政府又是由数量不等的官员所主导,而官员又不可能具备“绝对的理性”,必然有特定的情感偏好,因此,政府的各项工作很难达到理想样式的“不偏不倚”,这就与灾民对国家的浪漫主义想象之间构成了尖锐对立。这种对立不仅表现在特定的灾后重建事务过程中,而且经常充斥于大众日常生活情绪之中,使得灾区的干群关系紧张,灾后重建工作必然充满各种情感与利益纠葛。

   (三)信息选择的“不利我”偏好

   灾民对“国家”的浪漫主义想象很容易转化为一种习惯性的“横向对比”思维,即通过关注其他灾民的生活状况来“界定”自我的受益情况,而在这种对比过程中,他们又倾向于选择“不利于自己”的信息,在不同程度上夸大其他灾区的重建成果,进而将自己及其所在的灾区认定为“弱势”一方。笔者在汶川地震灾区的实地调查发现,很多灾民都对自己所在地方的灾后重建工作都不甚满意,却可以列举出令他们“羡慕”的很多其他地名,他们常说的一句话是:“政府主要关注它们,我们不被重视…”然而,一个很吊诡的情况是:A地区灾民所羡慕的B地区灾民却又经常表达对A地区灾民的羡慕。透过这种相互“羡慕”现象,我们只能得到这样的初步结论:因为信息选择过程中的“不利我”偏好,灾民容易产生比较强烈的“相对剥夺感”,有时候,社会生活中的“只言片语”就可以被作为证据,甚至可以完全通过“想象”而产生这种感知,他们几乎本能性地倾向于将自己认定为“相对受害者”。显然,灾民的这种独特心理状态必然会对灾后重建工作造成难以摆脱的困扰。

   (四)错综复杂的认知失调与矛盾情感

   灾后重建期间,灾民身处一种独特的生活环境中,一方面因遭遇灾难而感到失落与悲伤,另一方面又因备受外界社会的关注而重新找回了个人的“存在感”,甚至还滋生出一定程度的“等靠要”意识,特别是在现代传媒所营造的“悲情”氛围之渲染下,这种意识还会表现得特别明显。受到两种相反心态的共同影响,他们对很多事情的认知都很容易出现“失调”现象,与此同时,其背后的各色“矛盾情感”也可能会一并涌现出来;而当这些“认知失调”与“矛盾情感”积压到一定数量后,他们就会利用日常“心理调节机制”进行缓解;[xi]但这并不能从根本上消除那些错综复杂的心理状态,而只能暂时将其遮蔽起来。这种心理状态的持续存在明显地影响着灾民对灾后重建的“公正性”感知,在绝大多数情况下,它都会强化人们“归零化”的社会知觉方式、对“国家”的浪漫主义想象、信息选择的“不利我”偏好,从而使得他们更加坚信自己处于“被相对剥夺”的状态,同时,也进一步增强了他们对基层政府的不信任情绪,这种社会心理情势对灾后重建工作构成了又一个挑战。

   综合以上四个方面的内容,我们可以看出,灾民心态是一种显著区别于大众日常心理的独特心理状态,它受到“灾害环境”的深刻影响,又通过一系列错综复杂的心理运行过程,最终指向一种“理想主义”的公正性期待。笔者的实地调查证明,“灾民心态”持续存在于灾民与其它社会主体(特别是基层政府官员)的社会互动过程中,已经成为政府主导型灾后重建工作面临“公正性”危机的基本社会心理背景,以及各种干群矛盾的主要诱发因素。

  

   三、政府主导与灾后重建的“公正性”难题

汶川地震灾后重建有着鲜明的“政府主导”特征,再加上此次灾区面积与受灾群众数量都十分庞大,因此,灾区恢复重建政策的公正性问题便受到了格外关注;它并不体现为绝对的均等,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《贵州师范大学学报(社会科学版)》2018年第6期
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