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邢斌文:论立法过程中法律草案合宪性的判断标准

更新时间:2018-11-26 00:11:38
作者: 邢斌文  
法律草案审议过程中的宪法判断不应受“合宪性推定”的约束。

   第二,从提高立法质量的角度来说,法律草案在表决前应当尽可能完善。为了避免法律生效后出现违宪的争议,法律草案中存在的问题都应当在立法过程中尽可能得到充分讨论,法律草案应当尽可能完善。即便法律草案的内容不一定明显与宪法相抵触,只要存在与宪法文本和宪法精神抵触的可能,在文本表述上有不适当之处,就应当修改完善,尽最大可能确保法律措辞的严谨性和准确性。因此,在立法过程中,不应回避对法律草案的修改。

   第三,立法过程中不应刻意回避对政治问题的判断。“政治问题不审查”是宪法审查中较为常见的一种原则,其本意是避免宪法审查机关越俎代庖,对本应由立法机关进行决策的政治问题做出判断,以确保权力之间的制衡。[26]在立法过程中,立法机关往往对某些敏感的政治问题不作具体规定,或仅作原则性规定,以避免立法争议。不过,这仅仅是一种立法策略,而非立法机关应当遵守的原则。立法是具有政治性的活动,尤其在一些重要法律的制定过程中,不可避免地需要对相关政治问题做出决定,立法过程中立法机关对于草案中存在的重大政治争议亦不可视而不见,而必须根据宪法的规定妥善解决,这是一种积极而非消极的行为过程。

   要言之,立法过程中法律草案合宪性的判断不属于狭义上的宪法监督,因此不能直接套用既有的法律合宪性审查的基准。在判断立场上,法律草案的合宪性判断不适用“合宪性推定原则”,意味着在法律草案正式通过表决之前,法律草案的合宪性判断应有更为严格的标准。

  

二、立法过程中法律草案合宪性判断的类型分析及标准提炼

  

   立法过程中法律草案的合宪性判断由法律草案的起草主体和相关审议主体做出,在原全国人大法律委员会(以及现在的宪法和法律委员会)统一审议的过程中予以认定。在这个过程中,不同的立法参与主体对法律草案的合宪性可能存在着不同的判断,而法律委员会在统一审议的过程中必须对相关的意见进行妥当的回应。这是一个十分复杂的过程,需要先对相关立法过程中法律草案合宪性判断的活动进行类型化,进而再对相关标准进行提炼。对法律草案的合宪性进行判断,从积极的角度而言,是为了维持草案的内容,并确认草案的合宪性;从消极的角度而言,则是为了对草案内容进行修改。笔者根据法律草案的变动情况与合宪性判断之间的关系,对法律草案的合宪性判断活动进行分类讨论。大体而言,立法过程中的合宪性判断主要包括回避消极的合宪性判断、主动确认草案合宪性和明确依据宪法文本调整法律草案三类。

   (一)在立法过程中克制对法律草案合宪性的消极判断

   虽然立法过程中对法律草案合宪性的判断不宜适用“合宪性推定”,提案机关在自行审查法律草案时、全国人大及其常委会在审议法律草案时都不应当刻意回避法律草案中存在的合宪性瑕疵,但在处理法律草案中可能存在的合宪性瑕疵时,提案和审议机关往往注重处理的“艺术”,对法律草案合宪性的消极判断采取某些克制态度,其具体做法主要有以下两种。

   第一,采取某些手段,对可能存在严重宪法争议的草案进行技术性处理。其具体措施包括以下几种。其一,提案机关撤回具有严重分歧的法律草案,也可以不向全国人大及其常委会提请审议尚不成熟的法律草案,中止或终止立法活动。例如,审议《出版法(草案)》在1994年曾列入全国人大常委会议程,但全国人大常委会组成人员对该草案提出不同意见,国务院以“先颁布行政法规,待时机成熟时再制定法律”为由撤回议案。有证据表明,国务院曾探索起草《宗教法》《劳动教养法》《紧急状态法》等重要法律,但由于各种原因,国务院并未向全国人大及其常委会提交相关草案。[27]提案机关以“立法时机不成熟”为由撤回已经列入全国人大及其常委会议程的法律草案,或者不向立法机关提交法律草案审议稿,即回避了审议中可能出现的消极宪法判断。其二,在法律草案提交立法机关审议后,不公开某些内容敏感的法律草案。从2008年4月起,全国人大常委会审议的法律草案公开向社会公开征求意见成为常态,[28]这一制度在2015年我国《立法法》修改时被其第37条确认,但该法同时规定经委员长会议决定可以不公开。根据有关资料,2008年4月以来,全国人大常委会审议的法律草案有两部因“涉及事项比较敏感,未向社会公布内容”。[29]不公开法律草案意味着立法机关认识到相关内容可能引发较大争议(包括合宪性争议),待草案修改成熟后再向社会公布,也能够避免重大合宪性争议的产生。

   第二,以其他理由修改法律草案,回避对法律草案的合宪性做出判断。对法律草案的合宪性做出消极评价的目的是为了强调依据宪法修改法律草案的必要性,但在立法过程中尤其是在审议过程中,修改法律草案并不一定要以法律草案合宪性存在瑕疵为理由。在某些情况下,全国人大法律委员会虽然认为法律草案可能存在合宪性问题,但不从宪法层面对法律草案的合宪性做出消极评价,而是将宪法判断隐藏在修改行为的背后而不明示。一方面,法律草案中可能存在一些严重限制公民基本权利的条款,这些条款并不符合比例原则,可能导致公权力的滥用。立法实践中,全国人大法律委员会根据有关审议意见,会修改甚至删除草案中的相关规定,但其并没有从合宪性角层面进行判断,而是笼统指出草案相关规定“不妥”“不当”“不宜”,进行一种柔性处理。[30]另一方面,在法律草案与宪法文本有直接抵触嫌疑的情况下,法律委员会在审议法律草案时不明确指出草案中存在的合宪性瑕疵,而是通过“文字性修改”的表述,隐性修改相关问题条款。例如,有学者对2010年我国《村民委员会组织法(修订草案)》第15条第4款“具体选举办法和候选人的资格条件由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会规定”的合宪性提出质疑,认为对选举人的资格条件做出规定属于对公民政治权利的限制,只能由法律规定,不能授权省级人大常委会规定,草案的规定违反法律保留原则,亦违反宪法。[31]最后通过的该法正式文本删去了“候选人的资格条件由省级人大常委会规定”的表述。然而,《全国人民代表大会常务委员会公报》上刊载的相关立法资料并未明确显示法律委员会在审议时对该款的修改,因此只能将这种变动归为 “一些文字修改”。[32]同样,张翔教授质疑我国《网络安全法(草案二审稿)》第46条第2款(电子信息发送服务提供者负有发现、处理用户发送的违法信息)与我国《宪法》第40条公民通信秘密与通信自由的规定明显冲突,[33]法律委员会在统一审议时对该条进行了相应的改动,但也只是在审议报告中指出对二审稿“作了一些文字修改”,而没有明确说明修改原因。[34]

   在这样一种“柔性”和“隐性”的处理方式下,宪法文本并未出场。无论是法律草案的提案机关,还是法律草案的审议机关,都克制对法律草案的合宪性做出明确判断。立法活动的终(中)止、法律草案的修改从表面上看与法律草案的合宪性瑕疵无关,宪法文本在这个宪法判断的过程中是作为一种幕后的标准存在的,但是,有关立法参与者和学者能够基于宪法具体条款对法律草案的合宪性提出有力的质疑,推动法律草案的完善。

   (二)在起草和审议中主动认可法律草案的合宪性

   在立法过程中对法律草案内容的合宪性进行确认和声明,可以有效回应相关质疑、凝聚立法共识的重要手段,此即彭真强调的“以宪法为准绳,才好取得一致意见”。[35]实践中, 针对法律草案合宪性的确认主要包含以下两种方法。

   第一,提案机关在法律草案说明中明确草案具体内容的宪法依据,直接宣称和强调草案关键条款或整体上的合宪性,并在审议时得到认可。如在我国《村民委员会组织法》草案说明中,提案机关援用我国《宪法》第111条第1款为依据,强调村委会“不是一级政权组织,也不是一级行政组织”,该草案中规定的村委会与基层政府的关系是“指导关系”。[36]法律委员会在审议时,亦根据宪法的规定,拒绝将“指导”改为“领导”,“建议对草案不做改动”。[37]我国《海岛保护法》草案说明中,提案机关认为无居民海岛是“特殊的自然资源”,根据我国《宪法》第9条的规定,在草案中规定“无居民海岛的所有权属于国家”是没有问题的。[38]法律委员会在审议时,也认为草案该条款的规定“是必要和恰当的……不作改动为宜”。[39]

   第二,提案机关在法律草案修改后再强调法律草案的合宪性。在基本法律的草案由全国人大常委会先行审议并修改后,提案机关在提请全国人大审议草案时,也可能在草案说明中对草案关键条款的宪法依据进行说明,强调草案的合宪性。例如,在我国《物权法》草案提请全国人大审议时,时任全国人大常委会副委员长王兆国就在草案说明中详细说明了我国《物权法》草案关键条款的具体宪法依据;[40]在我国《监察法》提请全国人大审议时,时任全国人大常委会副委员长李建国也强调监察法草案“根据宪法修正案将行使国家监察职能的专责机关纳入国家机构体系”。[41]

   从实践来看,立法过程中提案机关和审议机关对法律草案合宪性的积极评价具有极强的针对性,它针对的是重要法律草案中的重要条款。在标准操作上,确认法律草案中具体条款的合宪性建立在法律草案与宪法文本具体条款的高度契合的基础之上,这一方面巩固了法律草案的合宪性基础,抵制了与宪法不相符合的修改意见,另一方面也有力回应了立法过程中针对法律草案的合宪性质疑。

   (三)明确依据具体宪法对草案内容进行调整

   在某些情况下,全国人大常委会组成人员和全国人大专门委员会可能指出法律草案与宪法文本表述不一致,建议根据宪法文本对法律草案进行调整。全国人大法律委员会可能采纳某些意见。与第一种“柔性”和“隐性”的宪法判断方式不同,这是一种明确的宪法判断活动,在这里,宪法文本不仅出场,而且在审议过程中成为了修改法律草案的依据,法律草案在合宪性方面存在的不同程度的瑕疵被明确揭示和修正。相关的合宪性瑕疵主要包括以下一些内容。

   第一,法律草案在语序、概念表述上与宪法文本表述不一致,需要根据宪法表述进行调整。如《传染病防治法》修订草案将我国《宪法》第21条第1款“发展现代医药和我国传统医药”表述为“发展中药等传统医学和现代医学”,将21条第2款中的“群众性卫生运动”表述为“爱国卫生运动”。[42]我国《广告法》修订草案将我国《宪法》第四章“国旗、国歌、国徽”表述为“国旗、国徽、国歌”。[43]我国《缔结条约程序法》草案将我国《宪法》第89条中“条约和协定”的表述为“条约包括协定”。[44]

   第二,改变宪法明确规定的权力归属。如《测绘法》修订草案规定“自治州、县、自治县、市行政区域界线标准画法图由省级人民政府批准后公布”被认定为与我国《宪法》第89条15项“国务院……批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分”的规定“不符”;[45]《刑法(修订草案)》中曾规定由法院判处剥夺勋章,我国《宪法》第67条规定全国人大常委会授予勋章,法律委员会认定草案的这一规定“不宜”;[46]我国《监督法》草案曾规定全国人大常委会的个案监督,亦被法律委员会以“依据宪法和法律规定,人大是权力机关,不是审判机关和检察机关”为由删除。[47]

第三,改变宪法上明确规定的所有权关系。例如,在我国《草原法》立法过程中,《草原法》草案曾规定国有草原在一定条件下可以划归集体所有,被全国人大法律委员会认定为与“《宪法》第九条精神不符”;[48]《物权法》草案原来规定“野生动植物资源属于国家所有”,有的全国人大常委会组成人员认为,“不加区别地规定野生植物资源都属于国家所有”,根据我国《宪法》第9条的规定是“不确切的”,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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