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孙丽岩:警察用枪裁量权规制的法理与程序

更新时间:2018-11-26 00:08:57
作者: 孙丽岩  

   摘要:  从警察用枪引发关注的主要案型来看,警察用枪裁量权的必然性诞生于相关立法的原则性与警务实践的复杂性之间的冲突。警察用枪的裁量权行使,应当既能够保障警察执法的安全性,又能够体现警察用枪的审慎性;必须遵守合法性原则、比例原则和自我约束原则。警察用枪的立法,应由管理型、约束性立法向引导性、规范性立法转变。为了规范警察用枪裁量权行使,在程序设定上,警察用枪裁量权的前置程序可包括持有和领用枪支程序、现场表明身份程序、现场警告程序等;事后规范程序既是为了审查警察用枪的合法性与合理性,加强内部监督程序督促警察审慎用枪,对违规用枪行为依法惩戒。此外,还应当建立合理的信息公开制度,增进公众对警察用枪专业行为的理解与信任,提升警察用枪行为的正当性,提升警察执法的总体公信力。

   关键词:  警察;枪;裁量权;程序

  

   在2014年3月1日的昆明火车站暴恐事件中,因参与现场处置的警察仅配备有限的枪支,在面对暴徒挥舞长刀对群众进行疯狂砍杀时,以致无法有效应对[1]。为防范此类可能的突发严重暴力事件,我国的一些重要城市在人流密集地区开启了警察日常持枪巡逻模式。面对紧迫的公共安全危机,我国警察使用枪支的民意支持度曾一度走高,警察用枪的严格限制随之得到一定程度的松绑。但是,在我国的一些地方发生的因警察违法用枪而致人伤亡的事件,又导致民众对警察用枪的正当性提出质疑。警察在何种情形下方能用枪,其界限和标准在现实执法中较难以掌握和把控。“程序不是次要的事情。随着政府权力持续、不断地急剧增长,只有依靠程序公正,权力才可能变得让人容忍。”{1}93本文拟从行政程序及其法理角度对警察用枪裁量权进行探讨,构建对警察用枪裁量权的程序规制,以此规范警察执法用枪,消除公众质疑,提高警察执法的社会公信力。

  

一、我国警察用枪的案型分析


   (一)警察用枪的典型案型

   截止2017年9月23日,使用百度随机搜索“警察用枪”词汇,得出的搜索条目约245万条;使用Google搜索同样词条得出的结果是约701万条。从词条的热度不难看出,警察使用枪支已成为公众热议的话题,凡是将警察与枪联系起来的事件都可能成为公众关注的热点事件。我国警察用枪的案型,大致可以归纳为以下几种:

   第一类是警察出于个人违法目的或动机,私自使用枪支导致的杀人或伤害事件。比如深圳和福州警察设局枪杀他人案[2],2004年、2009年分别发生在云南和广西的4起警察枪杀无辜群众的案件,其中3起均为警察酒后滋事开枪致人死亡的案件[3]。

   第二类是警察在日常工作中违规或不当使用枪支导致无辜人员伤亡的案件。比如2002年甘肃警察抓捕嫌犯中误伤同行被判过失致人死亡案,2013年、2014年在深圳和云南等地也先后发生过警察现场用枪导致群众受伤或死亡的事件[4]。

   第三类是警察合法使用枪支引发的舆论热议。其中最典型的为2015年发生在安庆火车站的袭警枪击案;此外,云南昭通、辽宁盘锦等地也发生过类似事件,只因当时关注度不高、波及面不广,没有被公众聚焦关注。

   综合上述三类主要的警察用枪案型不难发现,警察执法中使用枪支的案件,极易成为全国性或地区性媒体关注的焦点。这一方面是因为枪支在我国属于管控对象,能够合法使用枪支的仅限于军警,涉及警察用枪的案件多发生人身伤亡,枪支使用是否合法合规自然会引发民众的高度关注;另一方面,社会维稳任务日趋繁重,加上有些执法部门的公信力日益受挫,除民众亲眼目睹的警察用枪外,对于某些执法中的用枪,非现场的群众可能基于偏见或误信,也往往会质疑警察用枪的合法性和合理性,甚至公众舆论对警察用枪的评价可能偏向负面。更何况,“互联网的及时性、匿名性和扩散性使得越来越多的民众选择网络对自己所关心的和自身利益关系密切的社会公共事务进行情绪、意见和态度的多重表达”。{2}398

   (二)警察用枪案型的分析

   对于第一类案型,有关警察基于个人目的使用枪支的事件,实质上与警察用枪的职务行为规范关联性不大。任何国家都不同程度地存在着警匪勾连或者警察情绪失控等情况,但只要相关制度规范设定到位,警察合法掌控枪支,不存在违规领用、保管枪支等阻却事由,这种责任应归于个人。但是,在我国的行政实践中,行政机关以及公民形成了一种共同的惯性思维,那就是只要警察个人出了问题,其所在“单位”就无法脱离干系,受伤害的公民或家属往往首先会向违法个人的所属单位索赔,而行政机关也常常为避免事态升级、尽速消除负面影响,无可奈何地以非常规手段替个人承担所谓的赔偿责任。实际上,个人违法成本应由其个人承担,所属行政机关越俎代庖往往会让民众主观推定是因为行政机关存在管理上的疏忽而导致了此类事件的发生,这不仅混淆了行政机关的职权行为和个人行为的界限,也不利于刑事案件的后续处理。“政府不可能对于国家的所有领域进行干涉,他们的能力终归是有限的,尽管他们有机会做得很好,但不意味着只有政府才有能力解决所有问题。”{3}269

   对于第二类案型,违规或不当使用枪支导致的事件中,警察持有、使用枪支具有合法前提,系因警察个人素质、现场处置能力等导致的意外事件。从根源上来说,“一项行政行为的水准最终取决于公共官员的素质和传统”。{4}36从行政行为的性质本身判断,这类持有合法但使用违规或违法的行为属于职务行为。按照通说,行政职务行为是国家工作人员在其职权范围内依法行使管理职权,其管理活动产生行政法上法律效力的行为,合法的职务行为具备法律上的强制力、确定力和拘束力。其效力不仅及于行政相对人,对作出行使该职务行为的公务人员及其机关同样具有拘束力。职权的大小不仅直接决定了行为的行动范畴,也意味着国家承担风险责任的范围。警察用枪的合法性及其现场自由裁量权运用的正当性,事关警察用枪行为的合法性。裁量权过大容易被滥用、不受控制,而裁量权过小则会导致警察畏惧用枪,无法实现警察配枪制度的既定效果。因此,用枪前置程序上警察享有的合法裁量权是否张弛有度,将会直接影响警察使用枪支的合法性、正当性及枪支使用的社会效果。

   对于第三类案型,警察用枪是否合法合规,最受社会关注。警察用枪如涉违法,稍有不慎即可能引发社会强烈的反响,质疑警察用枪的合法性,从而损害警察执法的公信力。究其原因,固然有某些媒体的炒作,但更多的是由于我国警察用枪规范在程序设计上不公开、不透明,特别是警察用枪临场裁量权的事前公示、事后公开接受监督的程序设置不够严谨,导致民众产生对案件本身的质疑,进而引发民众对整个行政执法公信力的认同度降低。

   从以上案件类型可以看出,警察用枪问题,既涉及到枪支使用规范的严格设定,又涉及到警察自由裁量的必要性及合理性;既涉及到枪支使用的实质标准和界限,又涉及到枪支使用程序的合法与正当;既涉及到公共权力行使与社会秩序维护,又涉及到公民个体权利、自由和生命安全的保障;既涉及到警察这一公共权力运用的专业准则,又涉及到普通大众对警察用枪的认知、可接受度以及网络媒体的舆论引导等多重因素。

  

二、警察用枪裁量权之必要性、原则及制度不足


   (一)警察用枪裁量权中的法理

   《人民警察使用警械和武器条例》9条规定,人民警察“判明”现场属于15种暴力犯罪行为紧急情形之一,经警告无效的,可以决定现场使用武器,其中所指的“武器”,就是指“枪支、弹药等致命性警用武器”。该条规定的15种紧急情形中有5类属于危害公共安全的情形(如防火、劫持航空器等),其他10类为严重破坏社会秩序或者危及包括警察等在内的他人人身安全的情形(如抢劫、暴力袭警等)。该条还规定:“人民警察依照前款规定使用武器,来不及警告或者警告后可能导致更为严重危害后果的,可以直接使用武器。”可以看出,《人民警察使用警械和武器条例》的规定中,非常关键的一个词就是“判明”,“判明”实际上为警察使用武器(枪支)设定了一个前置的裁量权力(义务)。从法条规定来看,警察用枪需要判明的核心事项主要包括:1.是否为“紧急”,是否完全符合法律规定的15种情形之一;危险达到什么样等级的暴力犯罪行为,就可判定为“紧急”?对法律规定的暴力犯罪行为,在实践中是否需要分级对待?2.“可以使用武器”应当作何理解?“可以使用”就是指不做任何严重程度区分而采用任何方式(如现场击毙)地使用武器吗?可见,在实践情形下,“判明”这一概念,实际上就被转化成了警察自由裁量的范畴。“裁量是行政法的基本概念,是行政实践的核心管理手段。为了尽可能以正确的合乎目的方式灵活地适应个案的具体情况以及政府和行政机关的政治决策,立法机关或多或少地放弃对行政机关的约束,有时只规定特定的行为方式(如批准、驳回或者干预等)。也就是说,法律只明确规定事实要件,将事实要件成就时的法律后果——以在明确或者不确定的法律概念中作出选择性规定甚至不作规定的方式——留给行政机关裁量。”{5}360警察用枪是可能伤害他人身体甚至剥夺他人生命的行为。是否应赋予警察用枪过程中一定的裁量权[5]?这种行政裁量权的程度如何?从程序上如何监管此类裁量权?这些问题首先应予以探讨和研究。

其一,警察用枪裁量权的必然性诞生于相关立法的原则性与警务实践的复杂性之间的冲突。由于行政法上的自由裁量是行政机关根据法律的事先赋权,以相关立法目的为基础并根据公正合理的法律价值,通过自行判断现场行为条件、决定行为方式。依据这种自由裁量而做出的结果,可以是选择行为或者不行为,亦可以从既有的多种行为方式中择一而行,甚至是可以依据职权自行决定行为方式。从现行涉及警察枪支使用的法律、法规条款来看,法律对于警察用枪的条件限定几乎都是原则性的规定,仅有的精细化条款也属枪支使用的技术性条款[6]。这一立法特点,将能否用枪的具体判定标准,交给了警察,由警察根据现场情况自行判断。历史和现实告诉我们,行政裁量权在行政领域的存在是必须和必备的,警察行使执法权亦是如此。受限于知识局限性和理性认知能力,立法者不可能全部预见到案件发生的千差万别情形。更何况,纷繁复杂的警察执法中出现的社会场景是无法通过预测、模拟让立法者预知的,因而立法者一般只能综合常见生活法则和行动准则为警察用枪限定大致范围和大致准则,而具体执行者运用哪一条来衡量变化莫测的行政情景,则只有现场执法的警察本人才能有深切体会。“无论何时,如果立法者试图用不给行政人员留下特殊情况的自由裁量权的一般标准,去清晰地、预先地规范某些行为领域,都会遇到两种不利条件:其一是对事实的相对无知,其二是对目的的相对模糊。”{6}可见,由于行政执法面对情形的纷繁复杂,因而寄希望于单纯凭借立法约束或者事先设定制度完全控制警察行政行为的想法,恐怕只能是理想状态。对警察个人而言,服从既定明确规则的机械执法是成本最小、个人风险最小的状态,但警察执法场景先天的不确定性直接赋予了警察个体临场处置的裁量权。立法规则的严苛与实践追求弹性之间似乎存在不可调和的矛盾:一方面警察执法的时效性与复杂性天然需要立法赋予用枪的弹性空间;而另一方面,一线的执法警察常常希望依赖既有规则,期待着更为具体的行为模式指引或者明确化的自由裁量空间。实际上,行政裁量权并非大众眼中依法行政的对立面,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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