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陈云良:反垄断民事公益诉讼:消费者遭受垄断损害的救济之路

更新时间:2018-11-22 00:21:44
作者: 陈云良  

   【摘要】 消费者权益具有整体性和社会公共性,垄断行为对消费者权益的侵害必然涉及对社会公共利益的侵害,建立反垄断民事公益诉讼对消费者权益予以救济具有正当性。总体而言,应以消费者剩余标准来确定反垄断民事公益诉讼的受案范围。公益诉讼人涉及原告资格问题,从既有制度来看,检察机关和消费者协会应当享有公益诉讼人资格。反垄断行政主管机构应当通过行政执法来规制垄断行为,而不应介入公益诉讼。从趋势上看,应当将消费者个人逐步纳入反垄断的公益诉讼人之中。禁令和认定合同无效为主、兼顾损害赔偿是反垄断民事公益诉讼的诉讼请求。在损害赔偿方面,应当坚持三倍损害赔偿及判决前利息的惩罚性赔偿制度。

   【中文关键词】 反垄断;民事公益诉讼;受案范围;惩罚性赔偿

  

   消费者权益保护法的部门法属性一直纠缠于民法与经济法之间,事实上,现代消费者权益保护法的内容是由私法和经济法两种不同的制度范式构成的{1}。然而,从实体法角度来看,对消费者和经营者之间权利义务的倾斜性配置并未改变其法律关系的私法性质,经济法属性并不突出;从程序法角度看,消费者权益的救济机制仍然被归入普通民事诉讼,经济法属性未曾展现。消费者权益保护法并非专指某一部具体法律,而是由一系列旨在保护消费者权益的法律法规所构成的制度系统。这一制度系统所确认的消费者权益,有些可以通过普通民事诉讼得到救济,有些却无法从中得以救济。尤其是在市场经济发展中日益泛滥的垄断行为,已经成为侵害消费者权益的常见行为,但消费者却无法通过既有的诉讼机制得到充分救济。如果经济法领域无法提供一套有效的诉讼机制对消费者予以救济,那整个消费者权益保护法的制度系统无疑只能单腿行进。庆幸的是,新修订的《民事诉讼法》55条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这一规定确立了消费者权益保护的公益诉讼机制,但公益诉讼是否适用垄断行为以及如何具体适用还存在诸多问题亟待厘清。

  

一、何以将公益诉讼嵌入反垄断领域消费者权益的保护机制


   (一)垄断行为所致损害的社会公共性:消费者之维

   对于消费者权益是否构成反垄断法所要保护的法益,还存在一些不同的声音。有观点认为,消费者利益的保护,虽属反垄断法律立法目的,但不属于政策上优先地位,因此不能列为反垄断法律直接保护的法益{2}。对于这类主张,不少学者进行过反驳,比如颜运秋教授曾批判性指出:“传统观点认为,反垄断法的目的只在于维护有效的公平竞争秩序,但相对于保护消费者权益的终极目的而言,这种目的只是工具性的。”{3}消费是一切经营行为的最终目的,对垄断行为的规制固然是为了营造良好的市场环境,但最终都是为了使资源得到最有效的利用,让有限的资源带来最大的消费价值。而且,垄断行为与消费者损害之间的因果关系并非都是间接的,有些垄断行为(比如滥用市场支配地位)本身就直接侵害了消费者的权益。从市场经济的角度看,也正是消费者的自由选择与自主消费促进了统一开放、竞争有序的市场体系的形成,这是使市场在资源配置中起决定性作用的重要基础{4}。就整体而言,垄断行为给消费者所造成的损害具有明显的社会公共性。

   垄断行为所致损害社会公共性的表现之一是损害的发散性。所谓发散性侵害,即某一违法或不正当行为发散性地对归属特定集体的所有成员的权利或法益形成了一致性侵害{5}。垄断经营者的实施对象不会直接针对个人消费者,而是发散性地辐射到该垄断行为涉及的全体消费者[1]。大部分情况下(如固定价格行为)价格并没有偏离市场价格水平,或者在不公平定价中并未达到超高标准,此时最主要的影响是对消费者选择权的限制,进而导致社会总需求的减少。由于购买商品或接受服务的消费者是不确定的,可能是部分消费者发生了交易,部分消费者还没有发生交易,所以垄断行为侵害消费者利益时,侵害的是所有可能购买商品或接受服务的消费群体,而侵害结果极不确定。这便是对垄断行为可能涉及的全体消费者的权益的一致性侵害。

   垄断行为所致损害社会公共性的表现之二是损害的非经济性。非经济性侵害是指垄断经营者在实施垄断行为时,很少以直接从消费者处攫取经济利益为直接目的,而是通过限制或剥夺消费者的选择权或公平交易权来实现自己获取高额利润的目的。比如固定价格行为,表面上是经营者对价格达成的统一协议,其直接效果是消除竞争者的价格竞争。固定价格的结果可能助推价格上涨,将可能侵犯消费者的公平交易权,而消除价格竞争本身也构成对消费者的价格选择权的剥夺。如2009年几大航空公司推出统一机票打折标准后,机票价格均有10%的上涨{6},众多需选择飞机出行的消费者无法享受低价机票的优惠待遇,还有一部分消费者则不得不放弃飞机出行这种方式。无论垄断行为是否对消费者实施,是否造成消费者的直接经济损失,这种对自由选择权或公平交易权的限制本身就构成非经济性侵害。

   (二)公益诉讼契合反垄断法保护消费者权益的宗旨

   自1890年《谢尔曼法》实施以来,维护公平自由的竞争秩序、提高经济效益、保护中小企业利益和提高消费者福利构成了反垄断法多元化价值目标体系。殊不知,反垄断法正是通过对竞争秩序的维护和经济效率的提高,将产品和服务的价格水平保持在竞争水平上,让消费者得到更多质优价廉的产品和服务,以实现对消费者权益的保护。纵观各国反垄断立法,无不体现这一宗旨。美国《谢尔曼法》《克莱顿法》和德国《限制竞争法》都强调竞争政策以维护公众消费者利益为目的。1990年的《加拿大竞争法》第1条规定,“本法的目的在于保护和鼓励加拿大的竞争,以提高加拿大经济的效益和适应能力,增加加拿大对世界市场的参与机会,同时确认其他国家在加拿大参与竞争,保障中小企业有参与加拿大经济发展的公平机会,使消费者能够承受价廉物美的服务。”我国《反垄断法》1条也开宗明义地规定:“为了预防和制止垄断行为,保护市场公平竞争,提高经济运行效率,维护消费者利益和社会公共利益,促进社会主义市场经济健康发展,制定本法。”

   将保护消费者权益作为反垄断立法的宗旨,可以认为是各国的普遍做法。对于消费者权益的保护,有学者提出了“消费者权”这一新的理论范畴,并认为:“消费者权表现出整体性、人权性、规制性、不对等性等特征,消费公益诉讼是消费者权的有效法律救济途径,其区别于民事权利救济模式。”{7}如果承认消费者权,尤其是反垄断语境中的消费者权,已经超越了民事权利而演变为一种新型经济法权利,那么其救济模式也应当予以进一步反思。公益诉讼一般被指称为:“特定的当事人基于维护国家、社会等公共利益的目的,依法针对民事主体或行政主体侵害公共利益的行为向人民法院提起的诉讼。”{8}公益诉讼的产生动因和运行基础乃公共利益。虽然对于如何界定公共利益始终是一个法学难题,但在具体语境中我们还是可以对某一种利益是否为公共利益作出相对确定的判断。就消费者权而言,其具有民事权利属性,同时也是具有公权属性的社会性权利,涉及社会整体利益{9},由此,广泛存在的具有整体性的消费者权同时成为一种公共利益。反垄断法作为维护社会整体经济利益的法律,显然也必须将具备公共利益属性的消费者权纳入保护视野。公共利益的考量使公益诉讼和反垄断法对消费者权益保护的宗旨高度契合在一起。

   (三)公益诉讼是对“利害关系人”式诉讼机制的补充

   一般民事侵害具有“一对一”的特点,侵权人与被侵害人之间具有直接性、确定性,且大多造成直接财产损失或人身侵害,被侵害人与侵权纠纷存在实体上的利害关联。垄断行为对消费者群体的侵害具有间接性、非经济性、损害不确定性,且侵害对象不特定,难以满足侵权认定中对侵权事实、侵权后果以及因果关系等重要因素要求。根据《民事诉讼法》119条的规定,“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。我国现有的原告资格仍未突破“利害关系人”理论的局限,在“利害关系人”理论下,只有民事实体法律关系的主体才能成为民事诉讼的当事人,并且实体的关联性与判决的拘束力范围是统一的,即当事人、利害关系人与裁判拘束力所及范围形成三位一体的状态{10}。对此,有学者认为,程序规则要求下的“利害关系人”是指:“程序中的当事人与讼争案件的实体法律关系(利害关系)密切相关,或者,当事人对诉争案件当事人双方争议的诉讼标的没有独立的请求权,但案件的处理结果与其有法律上的利害关系。”{11}《最高人民法院关于审理因垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》(以下简称“《反垄断法司法解释》”)规定,如果消费者个人受损与垄断行为有直接关系,损失是确定的,个别消费者可以直接提起反垄断民事侵权诉讼。这也再次证明,在现阶段如果当事人与案件纠纷没有实体上的联系,则没有资格提起民事诉讼,导致与垄断行为无直接关联的消费者投诉无门,其他民事主体也无法代替众多消费者提起诉讼。

   2009年周泽根据《反垄断法》,以消费者身份对中国移动通信集团北京有限公司及中国移动通信集团有限公司(以下合称“中国移动”)提起反垄断诉讼,提出两项诉讼请求:一是请求判令被告停止滥用市场支配地位强行向原告每月收取月基本费的侵权行为,以及在移动通信服务收费上,对原告与其他同等交易条件的交易相对人实行差别对待的做法;二是请求判定被告退还近两年来违法向自己收取的“月租费”1200元。虽然该案中周泽是以消费者的身份提起,但是诉讼请求中仍只体现个人利益诉求,法院才得以立案,而该案最终也以调解告终,周泽获得中国移动以“奖励”名义支付的1000元补偿,并申请撤诉{12}。中国移动既没有承认垄断行为,也没有承认反垄断损害赔偿,更没有因此对全球通的所有用户作出收费改变。因此,周泽在该案中仍然只是以案件实体利害关系人的身份提起诉讼,若真正以消费者群体的身份提起诉讼,能否立案尚未知晓,因而亟待一种新型的救济机制——反垄断民事公益诉讼——对消费者整体权益给予统一保护。

  

二、反垄断民事公益诉讼的受案范围:以消费者剩余为中心


   (一)反垄断民事公益诉讼受案范围的判断标准:从社会公共利益到消费者剩余

   一般认为,公益诉讼有民事公益诉讼、行政公益诉讼和刑事公益诉讼之分,但各个公益诉讼所针对的被告(人)是不一样的。从理论上看,在反垄断领域中三种类型的公益诉讼都会存在,但本文着重分析的是民事公益诉讼这一层面。由此,可从概念上将其进一步定位为反垄断民事公益诉讼。建立反垄断民事公益诉讼的首要任务就是合理确定受案范围。解决这一问题,首先要明确公益诉讼的诉讼目的和范畴。

毫无疑问,“就诉讼目的而言,公益诉讼以保护社会公共利益为宗旨,私益诉讼则以实现私人利益为目标。”{13}因此,保护社会公共利益便成为确定公益诉讼受案范围的原则性标准。对这一原则性标准,学者们又尝试不断对其进行进一步解释,如颜运秋教授将公共利益分为社会公共利益和国家利益两个层次{14}。张卫平教授认为,只有不特定主体所享有的社会公共利益所引发的纠纷才能纳入公益诉讼的客观范围{15}。《民事诉讼法》55条将民事公益诉讼的受案范围定位于损害社会公共利益的污染环境和侵害众多消费者合法权益的行为。因此,公益诉讼的启动以社会公共利益受损为前提。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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