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江飞涛 李晓萍:改革开放四十年中国产业政策演进与发展

——兼论中国产业政策体系的转型

更新时间:2018-11-17 20:47:07
作者: 江飞涛   李晓萍  

  

   2. 重点产业结构调整与振兴规划的推出与实施

  

   2008年,国际金融危机对于中国经济亦产生了强烈冲击,作为针对国际金融危机以及中国面临的严峻经济形势,2009年 1月 14 日,国务院会议首先审议通过了汽车、钢铁产业调整振兴规划 ,随后国务院又先后通过了纺织、装备制造、船舶、电子信息、石化 、轻工业、有色金属和物流业等八个产业的调整振兴规划,与之配套的实施细则多达 160 余项,涉及到产业活动的各个方面。重点产业调整振兴规划的主要内容,可以概括为“保增长,扩内需,调结构”,其中“保增长、扩内需”是针对金融危机带来的经济下滑问题,“调结构”则着眼于重点产业中长期的结构调整与健康发展。“保增长,扩内需”的政策主要有以下内容:鼓励家电与小排量汽车消费的政策;鼓励购买弃船,加快淘汰老旧船舶和单壳油船;鼓励纺织品、服装消费;推动第三代移动通讯系统与农村信息化建设;油品、化肥、有色金属产品收储以及鼓励出口的政策等。“调结构”政策主要有:严格控制新增产能,加快淘汰落后产能;促进企业加大研发投入,支持企业自主创新;修订重点行业产业政策,修订准入条件与指导目录,等等。

   虽然重点产业调整振兴规划强调利用市场机制、试图强化政府的服务功能,在一些政策细节方面进行了修订、调整与补充,但在很大程度上延续以往产业政策中干预主义色彩浓厚的特点。重点产业调整与振兴规划集中体现了我国产业政策的基本思想、政策措施偏好和发展趋势,是此前产业政策的集成和发展,构建起比较全面、系统的产业政策体系。它的颁布实施,在某种程度上意味着政府部门进一步强化了产业政策的运用。

  

   3. 培育和发展战略性新兴产业

  

   国际金融危机发生以后,各国纷纷加大了在战略性新兴产业领域的投入与竞争,以积极抢占新一轮经济和科技发展的制高点。在此背景下,为了构建国际竞争新优势,加快推进产业结构升级与经济发展方式转变,国务院于2010年9月颁布了《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》,该决定将战略性新兴产业的概念进行了界定,并选择了节能环保、新一代信息技术、生物产业、高端装备制造产业、新能源产业、新材料产业、新能源汽车产业等七个产业作为战略性新兴产业,对于以上产业又给出了重点发展的产品、技术(或技术路线)及领域。政策保障上主要从以下四个方面着手,“强化科技创新,提升产业核心竞争力;“积极培育市场,营造良好市场环境”;“强化国际合作,提高国际化发展水平”;“加大财税金融政策扶持力度,引导和鼓励社会投入”;“推进体制机制创新,加强组织领导”。集中力量组织攻关突破关键技术,组织实施重大应用示范工程等政策工具,仍是政策的重点。

   2012 年 7 月,国务院又发布了《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》,对重点发展领域及其重点发展方向、主要任务、重大工程进行了部署。该规划的基本原则有以下四个方面,“市场主导、政府调控”,“创新驱动、开放发展”,“重点突破、整体推进”,“立足当前、着眼长远”。需要关注的是,规划在原则上明确指出,“针对产业发展的薄弱环节和瓶颈制约,有效发挥政府的规划引导、政策激励和组织协调作用”,“选择最有基础、最有条件的重点方向作为切入点和突破口,明确阶段发展目标,集中优势资源,促进重点领域和优势区域率先发展。总体部署产业布局和相关领域发展,统筹规划,分类指导,适时动态调整,促进协调发展”,这在很大程度上可以反映出规划实质上更为强调政府规划、政策引导的作用。在该规划对于“十二五”期间七大战略性新兴产业领域的发展重点给出了更为详细的清单,同时该规划十二五期间重点推进的重大工程的详细清单。从这些我们都不难看出,在促进战略性新兴产业发展方面仍延续着“集中力量办大事”的思路,仍强调政策部门对于技术路线的选择与引导。

   2002-2012年期间,中国逐渐形成了完备的选择性产业政策体系,在整个产业政策体系中,投资的核准与备案、准入管理、各类目录指导政策居于比较中心的位置,政策部门对于财税、信贷、土地政策的运用也日趋娴熟,在行业政策制定方面也越来越细化和专业化,对于先进前沿技术与新兴产业的发展方面也越来越重视。在此期间,中国政府强调“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”,制定产业政策时均强调要充分发挥市场的基础性作用。例如,在《促进产业结构调整暂行规定》中,将“充分发挥市场配置资源的基础性作用,加强国家产业政策的合理引导,实现资源优化配置”作为该政策的基本原则;在《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》中,将“坚持充分发挥市场的基础性作用与政府引导推动相结合”作为基本原则。但仍需指出的是,出于对经济过热与产能过剩的忧虑、对于金融危机冲击的担心、对市场机制的疑虑,以及政策部门的思维惯性、政策传统与部门利益考量的影响,政策部门通过投资项目审批与核准(备案)、准入管理、目录指导、土地管理、财政补贴等手段的应用强化了对于市场及微观经济的干预。

   在这一期间,中国的选择性产业政策体系得到强化,并形成其自身特色。这种特色表现为中国产业政策的选择性不只是体现为对特定产业的选择性扶持(或限制),还更多地表现为对特定技术路线、特定产品与特定企业的选择性扶持(或限制)方面(江飞涛、李晓萍,2010)。在这一时期,全面对外开放、支持技术研发与扩散等方面的产业政策在促进产业发展方面起到了重要作用,但是直接干预性产业政策措施的不良效应日趋突出。不良政策效应包括,导致设租与寻租,妨碍产业效率的提升,导致部分战略性新兴产业较为严重的产能过剩,导致行政垄断等问题(李平等人,2018)。

  

六、十八大以来产业政策的新发展


   十八大以来,中国经济经济进入新的发展阶段,经济增长效率下降,投资、要素驱动型的增长方式难以持续,创新及其对于经济发展的贡献不足,一些不利于经济发展的体制机制问题亟待改革完善,同时中国还面临着新一轮科技革命和产业变革带来的挑战和机遇。2013年,党的十八届三中全会作出了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,决定明确提出,“建设统一开放、竞争有序的市场体系,是使市场在资源配置中起决定性作用的基础”,“建立公平开放透明的市场规则……,清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法……”。以上这些都对我国的产业政策提出了新的要求,我国的产业政策也随之进行调整。

   十八大以来,中国的产业政策更为注重创新驱动发展、新兴技术在经济发展中的应用。围绕创新驱动、新兴技术(产业)及先进制造业发展方面出台的重要政策有《中国制造2025》、《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》、《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》、《国家创新驱动发展战略纲要》、《国务院关于印发新一代人工智能发展规划的通知》、《国务院关于强化实施创新驱动发展战略进一步推进大众创业万众创新深入发展的意见》等。2015年中国出台的《中国制造2025》集中体现了这一新的特征。《中国制造2025》,是新一轮科技革命和产业变革与我过加快转变经济发展方式的大背景下制定的,旨在“制造业大而不强,自主创新能力弱,关键核心技术与高端装备对外依存度高,以企业为主体的制造业创新体系不完善”等方面的问题。

   《中国制造2025》以“创新驱动,质量为先,绿色发展,结构优化,人才为本”为基本方针,创新被放在了最重要的位置上。《中国制造2025》秉承“市场主导,政府引导”,“立足当前,着眼长远”,“整体推进,重点突破”,“自主发展,开放合作”的基本原则,更加注重视发挥市场在资源配置中的决定性作用,以及在更高层次上对外开放,并提出了明确的战略任务和重点方面。在力图突破的重点领域方面,《中国制造2025》明确提出了新一代信息技术产业、高档数控机床和机器人、航空航天装备、海洋工程装备及高技术船舶、先进轨道交通装备、节能与新能源汽车、电力装备、新材料、生物医药及高性能医疗器械等10个领域,以及每个领域力图重点突破的关键技术、装备、产品。

   在政策工具选择方面,《中国制造2025》越来重视注重改革和良好环境的营造,。《中国制造2025》明确提出,“建设制造强国,必须发挥制度优势,动员各方面力量,进一步深化改革,完善政策措施,建立灵活高效的实施机制,营造良好环境;必须培育创新文化和中国特色制造文化,推动制造业由大变强”。其战略支撑与保障主要有八个方面的内容:第一,深化体制机制改革;第二,营造公平竞争市场环境;第三,完善金融扶持政策;第四,加大财税政策支持力度;第五,健全多层次人才培养体系;第六,完善中小微企业政策;第七,进一步扩大制造业对外开放,第八,健全组织实施机制。在政策组织实施机制方面,《中国制造2025》也有新的特点,强化了政策实施过程中的监测与评估,它明确提出“建立《中国制造2025》任务落实情况督促检查和第三方评价机制,完善统计监测、绩效评估、动态调整和监督考核机制。建立《中国制造2025》中期评估机制,适时对目标任务进行必要调整”。随后,相关部门还发布了11个配套的实施指南、行动指南和发展规划指南,包括国家制造业创新中心建设、工业强基、智能制造、绿色制造、高端装备创新等5大工程实施指南,发展服务型制造和装备制造业质量品牌2个专项行动指南,以及新材料、信息产业、医药工业和制造业人才4个发展规划指南。其中工业强基、智能制造、绿色制造等9个实施指南进一步细化了重点领域要重点发展的技术、装备、工艺及产品,并提出了更为详细的实施规划。工业和信息化、财政部联合编制印发的《智能制造发展规划(2016-2020年)》,亦是为落实《中国制造2025》而制定的一项重要政策。

   在化解过剩产能或者去产能方面,2013年10月,国务院又发布了《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》;2016年2月,国务院发布《国务院关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》、《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》。2017年,国家发展改革委、工业和信息化部、财政部等部门共同发布了《关于做好2017年钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展工作的意见》。严格管制甚至是禁止新建产能投资,设立去产能专项基金,严格淘汰不符合技术、环保、能耗、规模等标准的产能,制定严格的去产能目标,然后通过指标层层分解、落实地区与企业责任以及行政问责的方式来去产能, 在煤炭行业甚至限制生产工作日,例如《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》中直接规定“从2016年开始,按全年作业时间不超过276个工作日重新确定煤矿产能,原则上法定节假日和周日不安排生产”。

   从十八大以来,中国进入新的发展阶段,迫切需要通过深化市场经济体制改革与实施创新驱动发展战略为国民经济的健康发展注入新的动力。党的十八届三中全会也明确“提出使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。在这一大时代背景下,中国的产业政策更加注重发挥市场机制的作用,也更加强调政府应将政策重点放在构建良好的制度环境及外部环境方面,并开始注重功能性产业政策的应用,同时也更为重视产业创新政策的制定实施。

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本文责编:limei
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文章来源:《管理世界》 2018年10期
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