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江飞涛 李晓萍:改革开放四十年中国产业政策演进与发展

——兼论中国产业政策体系的转型

更新时间:2018-11-17 20:47:07
作者: 江飞涛   李晓萍  
1993年11月,党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,中国开始全面推进社会主义市场经济体制改革,决定明确指出,“建立社会主义市场经济体制,就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”。同时,中国亦为重新加入关贸总协定而努力。随着中国经济环境与制度环境正在发生变化,国家计委产业政策司开始考虑再新的形势下制定新的产业政策。1992年5月,国家计委启动90年代国家产业政策的研究制定工作,进行了大量的调查、研究与分析工作,并多次邀请部分专家学者及相应领域的工作者召开座谈会,听取各方意见,并在此基础上形成了征求意见稿(刘鹤,1994)。

   在1993年5月,在国家计委、经贸委、体改委、国务院发展研究中心共同召开的产业政策工作座谈会上,国家计委提供了一份会议参阅文件,名为《关于近期产业政策工作的几个问题》③ ,由刘鹤等人执笔,其中指出,国家计委在制定下一步产业政策的时候,需要考虑到社会主义市场经济的发育、国际环境的变化、中国特殊国情三方面的因素,并从以下几个方面展开工作:加强产业政策的预见性、导向性与专业性;制定一些加强市场功能、促进市场机制发育的产业政策;研究国家产业政策与地方经济发展的结合;形成适合中国国情的产业政策制定实施机制。

   1993年11月,国家计委根据十四届三中全会精神和拟在1994年出台的几项重大体制改革方案,对于《90年代国家产业政策纲要》的草案进行了进一步的修改(刘鹤,1994)。1994年4月,国务院发布《90年代国家产业政策纲要》(简称《纲要》),这是中国颁布的第一部基于市场机制的产业政策。《纲要》明确提出,制定国家产业政策必须遵循“符合建立社会主义市场经济体制的要求,充分发挥市场在国家宏观调控下对资源配置的基础性作用”的原则。其政策重点主要包括六个方面的内容:一是大力发展农业和农村经济,增加农民收入;二是切实加强基础设施和基础工业;三是积极振兴支柱产业,特别是机械电子、石油化工、汽车制造和建筑业等产业;四是积极发展对外经济贸易,调整贸易结构,大力提高出口效益,鼓励进口新技术和相关的关键设备、关键零部件;五是产业组织、产业技术和产业布局政策,产业组织政策旨在促进企业合理竞争、现规模经济和专业化协作,产业技术政策方面旨在促进应用技术开发、鼓励科研与生产相结合、加速科技成果的推广、推动引进和消化国外的先进技术,产业布局政策旨在逐步缩小经济发达地区与欠发达地区的差距、形成地区间专业化分工协作;六是建立产业政策的制定程序和实施保障机制。《纲要》还要求国家计委负责组织协调制定“交通、通信、建筑、电子、机械、石化和外资、外贸、技术及产业组织调整等产业政策”。《纲要》尤为重视规模经济问题,并附有《关于实施固定资产投资项目经济规模标准(第一批)的若干规定》及《固定资产投资项目的经济规模标准(第一批)》。

   随后,中国发布了《汽车工业产业政策》(1994年)、《水利产业政策》(1997年)、《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录》(1998年版、2000年修订)、《当前优先发展的高技术产业化重点领域指南》(1999年版、2001年版)、《鼓励软件产业和集成电路产业发展的若干政策》(2000)等一系列产业政策。在这一时期,为加入世界贸易组织,中国着手清理、规范外商投资政策。1995年,中国政府发布《指导外商投资方向暂行规定》与《外商投资产业指导目录》(1995年本),《外商投资产业指导目录》(1995年本)分为鼓励类目录、限制类目录(其中又分为甲、乙两类)、禁止类三类。1997年,中国政府对《外商投资产业指导目录》进行了修订。

   《90年代国家产业政策纲要》是在党中央确立建立社会主义市场经济体制的背景下制定实施的,其政策思想与政策体系与建立社会主义市场经济体制的要求相衔接。较之《国务院关于当前产业政策要点的决定》,《90年代国家产业政策纲要》更加重视发挥市场机制的作用。在纲要和此后发布的一系列产业政策中,计划管理性的政策措施逐渐退出舞台,投资审批、行业准入、财政税收、金融等政策工具逐渐成为产业政策主要政策工具。《90年代国家产业政策纲要》是中国第一部传统意义上的产业政策,它是以市场机制为基础,它选择特定产业进行扶持或限制,在政策工具选择方面,主要采用审批、干预要素价格与资源配置等政策工具,是典型的选择性产业政策。

   1994-2001年期间,《90年代国家产业政策纲要》及随后一系列产业政策的发布与实施,基本形成了由产业结构政策、产业技术政策、产业组织政策及行业专项政策构成,以选择性产业政策为主体产业政策体系。这些产业政策的政策理念、思路与政策模式,对于此后的产业政策均产生了深远的影响,并在此后的产业政策中延续下来。例如,《汽车工业产业政策》中培育和扶持大型企业集团、推动集中的产业组织政策,对于外商投资汽车工业及合资汽车的管制政策,对于投资与项目的管制政策,对于市场准入与产品准入的严格管制政策,对于整车进口的限制政策,一直被后续的汽车产业政策延续着;《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录》则演变成《产业结构调整指导目录》中的鼓励类目录;《外商投资产业指导目录》及其模式一直被延续了下来。

   从总体来看,在这一期间,中国政府通过产业政策的实施完全取代了对微观经济的严格计划管理,企业逐渐成为市场主体,在接受国家产业政策调控与引导的同时,主要根据市场信号进行决策;并且由于产业政策不像计划管理那样具有很强的约束性,不当的产业政策干预相对容易被突破和调整。许多产业的发展过程,均是不断突破有关部门预测、脱离其规划、 摆脱其干预进而高速增长的过程,如果产业政策的干预大部分得以实现,这些行业的发展就会被进一步延迟(江小涓,1996)。从这个角度来看,产业政策因其灵活性与不断释放微观经济活力,在很大程度上促进了产业发展及产业结构调整(江飞涛、李晓萍,2015)。

  

五、宏观调控的强化与产业政策的演进:(2002-2012年)


   2002-2012年的十年里,中国经济发展的内外部环境发生了许多重要变化。中国的产业政策正是在这些变化的交互影响下发展和演进。2001年,中国加入世界贸易组织,对外开放进程加速。中国企业在国内市场面临越来越多来自国外企业或产品的竞争,越来越多的企业参与到国际市场的竞争中来。2002年,党的十六大召开,十六大报告明确提出“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用,健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系”,要“加强和完善宏观调控”。2003年10月,党的十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,其中明确提出 “更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用,增强企业活力和竞争力”,继续改善国家宏观体系,深化行政审批体制与投资体制改革。2003-2007年之间,中国出于对经济过热问题的担心与防治,加强了宏观调控。2008年,国际金融危机爆发,中国经济亦受到强烈冲击,随后中国政府出台了强有力的政策体系来推动经济复苏。中国的产业政策正是在这些重要变化的交互影响下发展和演进的。

  

   1. 总体政策的调整与行业政策的强化

  

   2004年,国务院颁布《国务院关于投资体制改革的决定》,该决定的重点在于“转变政府管理职能,确立企业的投资主体地位”,该决定明确提出“对于企业不使用政府投资建设的项目,一律不再实行审批制,区别不同情况实行核准制和备案制。其中,政府仅对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准,其他项目无论规模大小,均改为备案制”,而对于投资核准,该决定明确提出,核准主要从“维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行”。该决定同时强调,要加强和改善投资的宏观调控,综合运用经济的、法律的和必要的行政手段,对全社会投资进行以间接调控方式为主的有效调控。该决定明确提出,要制定和适时调整投资指导目录,建立科学的行业准入制度,规范重点行业的环保、安全等标准,防止低水平重复建设。决定明确指出,要严格和规范土地使用制度,充分发挥土地供应对社会投资的调控和引导作用。在2002年以来的产业政策体系,《国务院关于投资体制改革的决定》扮演着重要角色,它为产业政策中采取新的目录指导、投资核准与备案、市场准入、土地使用制度等政策工具提供了重要依据。《企业投资项目核准暂行办法》与《政府核准的投资项目目录》亦是以《国务院关于投资体制改革的决定》为依据所制定。国家发展改革委制定的《企业投资项目核准暂行办法》赋予了自身在核准投资项目时仍拥有很大的自由裁量权,核准实质上成为变相的审批。

   在对外商投资的管理方面,2001年中国加入WTO以后,就着手修改和完善外商投资相关管理办法。2002年,国务院发布《指导外商投资方向规定》,同时废止了之前国家计委等三个部门发布的《指导外商投资方向暂行规定》,随后相关政策部门多次调整和修订《外商投资产业指导目录》,不断扩大对外商投资的开放程度。

   2005年,国务院颁布《促进产业结构调整暂行规定》,该规定进在21世纪以来的产业政策体系中具有重要作用,它为政策部门全面干预与管理产业领域的投资从而干预(或促进)产业结构的演变提供了重要依据,全面指导与管理产业发展方向的《产业结构调整指导目录》正是以此为基础制定的。暂行规定明确指出,“《产业结构调整指导目录》是引导投资方向,政府管理投资项目,制定和实施财税、信贷、土地、进出口等政策的重要依据”。《产业结构调整指导目录》由鼓励、限制和淘汰三类目录组成,对于鼓励类投资项目,可根据相关政策规定予以获取贷款、土地要素方面的便利与税收、土地价格等方面的优惠;对于限制类的新建项目则禁止投资;对于淘汰类项目严禁投资,对于已存在的淘汰类工艺技术、装备和产品必须按期淘汰,否则地方政府及相关部门可采取强制性措施。这类目录指导政策,其实质是对资源配置的直接干预。

   2002年以来,部分行业的产能过剩问题引起政策部门的高度关注,政府相继出台了一系列的产业政策以抑制这些行业的盲目投资和产能过剩。例如:2003年11月,国家发展改革委员会等部门共同制定了《关于制止钢铁行业盲目投资的若干意见》等政策;2006年,国务院发布《国务院关于加快推进产能过剩行业结构调整通知》等政策;2009年9月,国家发展改革委出台《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》,以治理钢铁、水泥、平板玻璃等行业的产能过剩问题,其中政策措施有九点:严格市场准入,强化环境监管,依法依规供地,实行有保有控的金融政策,严格项目审批管理,做好企业兼并重组,建立信息发布制度。2009年以来,强制淘汰落后产能成为治理产能过剩极为重要的措施。2010年2月,国务院颁布《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》,其中强化了淘汰落后产能工作的目标分解、行政上的组织领导与行政问责机制。

2002年以来,中国政府进一步细化和强化了对行业发展的指导,相继制定了钢铁、电石、水泥、煤炭、铝、电力、纺织等行业的结构调整政策;随后又陆续颁布了《汽车产业发展政策》、《钢铁产业发展政策》、《水泥工业产业发展政策》与《船舶工业中长期发展规划》等行业发展政策,这些政策的陆续颁布,标志着对单个产业发展进行系统干预的政策模式已经成熟。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《管理世界》 2018年10期
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