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吴其胜:特朗普政府的国际投资政策调整及其影响

更新时间:2018-11-16 22:57:04
作者: 吴其胜  

  

   摘要:特朗普政府执政后,陆续推出了一系列有别于往届政府的国际投资政策,包括频繁干预和阻挠美国制造业企业的对外直接投资,加强对外国企业在美投资的国家安全审查,以及在涉及投资规则的国际谈判中强调国家经济主权和主张弱化投资争端解决机制等。其投资政策的调整主要源于特朗普本人及其团队的经济民族主义理念,主要目的是通过干预跨国资本和商品的流动,推动制造业回归,夯实制造业基础。特朗普政府国际投资政策的变化将会在未来一段时期内对国际投资环境、国际投资规则、中美双边投资甚至中国企业的对外直接投资产生广泛影响。对此,中国一方面应该通过降低企业税费和优化营商环境等方式,进一步增强对外资的吸引力,缓解潜在的引资压力。另一方面,中国应该积极与主要经济合作伙伴,尤其是与“一带一路”沿线的国家和地区,商签新的贸易和投资协定,为中国企业“走出去”开辟新的市场。

  

   投资是特朗普政府经济新政的核心议题之一,关于国际直接投资(包括美国企业的对外直接投资和外国企业的对美直接投资)的相关政策也是其整个经济政策的重要组成部分。[1]长期以来,美国在国际投资领域一直致力于推动跨国资本的自由流动和维护开放性的国际投资体系。基于不同的政策理念,特朗普政府自2017年初以来陆续出台和实施了一系列有别于往届政府的国际投资政策,包括频繁干预和阻挠美国制造企业的对外直接投资,加强对外国企业在美投资的安全审查,以及在涉及投资规则的国际谈判中强调国家经济主权和主张弱化国际投资争端解决机制等。本文首先对美国的国际投资政策传统进行梳理,其次对特朗普政府国际投资政策调整的表现及其主要动因进行归纳和剖析,最后分析特朗普政府的政策调整对国际投资环境、中国对外直接投资等所造成的潜在影响,并在此基础上就中国如何应对特朗普政府国际投资政策带来的挑战提出初步建议。

  

一、美国的国际投资政策传统


   外来直接投资和对外直接投资是美国经济发展的重要动力,也是美国经济长期保持领先地位的关键。在对待外国企业的对美投资问题上,除了在个别敏感领域出台过限制性措施外,美国政府对外来投资基本上采取了中立和放任的政策。[2]在美国企业的对外直接投资问题上,出于现实利益和意识形态的考虑,美国政府在过去几十年中也一直积极通过各种手段促进和保护美国企业的海外投资利益,并致力于建立和维护有利于资本自由跨国流动的国际经济秩序。尤其是从卡特政府以来,美国历届政府都会发表关于跨国投资的声明,表达对开放性国际投资体系的支持。

   从美国前几届政府发表的相关声明和采取的措施来看,美国的国际投资政策具有鲜明的新自由主义特征,并在跨国投资的意义、政府的角色和开放性国际投资规则的重要性上,形成了若干共识。[3]

   第一,基于市场原则的跨国投资能够使资源以最有效的方式在世界范围内进行配置,因此所有国家,包括外资来源国和接受国,都能从跨国直接投资中获益。美国作为世界上最大的外国直接投资来源国和接受国,不仅能够从跨国资本的自由流动中获取现实经济利益,还能从中获得重要的政治和安全利益。

   第二,政府不应过度介入或限制跨国直接投资。政府过度干预或限制企业的投资决策会严重扭曲国际投资和贸易流动,进而阻碍资源的有效配置和经济发展,对外资来源国、接受国甚至第三方国家都不利。对于美国来说,政府对企业跨国投资的干扰与限制,不仅会损害美国的经济利益,还会导致其他国家采取对美国外交和安全政策不利的行动。

   第三,一个自由和开放的国际投资体制对美国和世界经济的稳定与发展至关重要,美国应致力于开放性的国际投资政策,反对投资保护,促进资本的跨国流动,并在构建和维护自由开放的国际投资体制上承担领导责任。

   基于以上共识,美国前几届政府一方面努力保持国内市场对外资企业的开放,抵制国内利益集团要求干预外来投资的压力;另一方面通过各种方式促进和保护美国企业的对外直接投资,并积极通过各种方式推动开放性国际投资规则的构建。

   在美国政府看来,外来投资可以给美国带来巨大经济收益,包括在国内创造就业、促进市场竞争、提高生产效率和刺激经济增长等。正如曾在福特政府担任商务部长的艾略特·理查森(Elliot L.Richardson)指出的,“外来投资不是一种负担,它对我们的经济具有巨大益处。它提供了急需的资本来升级和扩大美国的生产设施,提升国际竞争力,并且使得我们能够在不降低通货膨胀的情况下来解决财政赤字问题。美国需要外来投资,因为国内没有足够的资本来满足经济增长的需求。”[4]鉴于对外来投资的肯定,美国政府一直反对限制外来投资尤其是基于市场行为的外来投资。除了在航空、造船、核能等极少数敏感部门外,美国对待外资总体上持开放立场,很少干涉外资的流入。

   从20世纪70年代开始,随着来自欧洲、日本和新兴经济体投资的增加,美国国内要求审查和限制外来投资的呼声越来越强烈。美国国会也频繁向行政部门施压,要求后者对外来投资进行严格监管,并分别在1988年和2007年通过了加强外资安全审查的法律。由于主张开放性的外资政策,并且担心国会削弱行政部门在国际投资政策上的权力,白宫对国会加强对外资监管的诉求一直持抵制立场,并通过各种方式尽量减少对外来投资的干预,包括让具有自由主义倾向的财政部部长担任美国外资安全审查委员会(Committee onForeign Investment in the United States, CFIUS)的主席,以及让听命于总统的政治官员而非技术官僚负责具体的外资安全审查工作等。[5]

   前几届美国政府也对美国企业的对外投资持肯定立场,认为本国企业的对外直接投资不仅能够保障海外能源和资源供给、带动对外出口、维护美国在世界市场的份额和维持美国的国际收支平衡,还有利于传播美国的经济和政治价值观,在世界范围内促进自由与民主。鉴于对外直接投资的重要经济和战略意义,美国的跨国公司也曾被认为是美国霸权的三大支柱之一。[6]

   为支持本国企业的对外直接投资,美国政府在过去几十年中陆续出台了一系列鼓励和保护美国企业海外投资的措施。例如,在税收政策上,对美国企业的海外投资予以税收减免,并允许海外投资收益的税收延期缴纳;建立海外私人投资公司(Overseas PrivateInvestment Corporation, OPIC),为美国企业的对外投资提供融资和保险服务;在对外经济援助法案中嵌入保障美国企业海外投资权益的条款,将经济援助与对外投资捆绑在一起;等等。此外,美国历届政府还将维护本国企业的海外投资利益作为对外政策的优先议题之一,积极敦促其他国家开放投资市场,取消扭曲和阻止国际投资流动的相关措施,赋予美国企业公正、平等和非歧视性待遇。在本国企业的海外投资利益面临威胁时,美国政府甚至不惜动用武力来加以保护。[7]

   自20世纪60年代末以来,出于对“外包”和制造业转移趋势逐渐加剧的担忧,劳联—产联(AFL-CIO)和其他一些利益集团开始推动国会立法,要求取消对美国跨国公司的税收优惠政策,并反对在国际投资协议和贸易协定中纳入强制性的投资者—国家争端解决机制(Investor-StateDispute Settlement, ISDS),认为这两项政策推动了美国跨国公司的对外投资,导致了大量就业岗位流向海外。虽然面临国内劳工组织和国会的巨大压力,但从尼克松政府以来,美国历届政府都坚持不干预和不限制美国企业海外投资的政策。

   为减少跨国投资壁垒、减少市场扭曲措施、提高投资市场准入水平和国民待遇,前几届美国政府还积极通过多边和双边的方式来构建有利于跨国资本流动的开放性国际投资规则。例如,美国分别在1961年和1976年推动经合组织成员国达成“资本流动自由化守则”(OECD Code ofLiberalization of Capital Movements)和“投资宣言”(OECD Declaration andDecisions on International Investment and Multinational Enterprises),并支持将OECD的国际投资规则扩大到其他国家;在国际投资争端解决上,支持投资者通过第三方仲裁机构来解决与接受国之间的争端。为推动国际投资的自由化和引领国际投资规则的制定,美国从1977年开始启动双边投资协定(BilateralInvestment Treaty, BIT)计划,并于1982年与巴拿马签署了美国历史上首个BIT。截至目前,美国与其他国家签署了48份BIT。[8]此外,在美国与其他国家和地区已经签署并实施的14份双边和地区贸易协定中,多数也包含了关于跨国投资的条款。尤其值得一提的是,美国所签署的双边投资协定和自由贸易协定中所包括的投资准入、国民待遇、征收补偿、资金自由汇兑、投资保护和争端解决等,其规则水平和自由化程度明显高于同时期其他国家签署的投资和贸易协定。

  

二、特朗普政府国际投资政策的调整


   虽然特朗普政府至今并没有就国际投资政策专门发表正式声明,但其执政以来所采取的一系列措施已经表明对美国传统的国际投资政策进行了较大调整,体现为更频繁地干预企业的跨国投资(包括美国企业的对外直接投资和外国企业的对美直接投资),更加强调美国的经济主权,以及主张弱化国际投资规则对接受国经济和社会政策的限制。

   第一,干预和限制美国企业的对外直接投资。与往届政府在对外投资上的传统立场不同,在特朗普本人及其核心政策团队看来,美国企业的对外投资直接或间接地向海外转移了美国的就业岗位,削弱了美国的制造业基础,增加了贸易赤字,并对美国经济增长造成了较大的负面影响。有鉴于此,特朗普政府对美国企业的对外直接投资尤其是制造业领域的对外投资持公开抵制立场。

   早在总统大选期间,特朗普就一直竭力反对美国企业将工厂迁往其他国家。自2017年初执政以来,特朗普政府频繁借助“胡萝卜加大棒”的手段,限制美国制造业企业的对外投资。一方面,特朗普政府通过威胁征收关税、减少政府采购等方式,对考虑将生产基地外迁的美国企业发出警告,称任何离开美国的公司都要付出相应的代价。特朗普本人多次威胁将对那些在海外建立工厂,然后把产品回销国内的美国企业征收税率为35%的惩罚性关税。他还频繁通过社交媒体对开利(Carrier)、福特、通用汽车、莱克斯诺德轴承制造公司(Rexnord)、食品业巨头亿滋国际(Mondelēz International)等计划将工厂转移到国外的美国企业进行逐个敲打。另一方面,特朗普政府公开表扬将生产基地留在国内的美国企业,并允诺给予各种优惠补贴。为了缓解制造业外迁不断增加的趋势,以及为了吸引美国企业将海外工厂转移到国内,特朗普政府实施了一系列政府监管改革和能源改革,放松对市场的监管力度和取消对传统能源的开采限制,帮助企业合理降低成本和能源开支。此外,特朗普政府还在2017年底成功地推动国会通过新的税收法案,大幅度降低美国企业的税费负担,并对将海外利润汇回国内的美国公司给予一次性税收优惠,吸引制造业回流。

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文章来源:国际展望杂志 公众号
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