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吕耀东:21世纪以来日本基于国家利益的对外战略定位

更新时间:2018-11-07 18:19:44
作者: 吕耀东  

  

前言


   中国社会科学院日本研究所研究员吕耀东在《日本学刊》2018年第5期发表了题为《日本对外战略:国家利益视域下的战略机制和政策取向》的论文。吕耀东认为,“国家利益”(日语为“国益”)在二战后以来的日本官方文件里绝少提及。但自21世纪初期,不仅“国家利益”成为日本官方频频提及的概念,而且基于国家利益的对外战略及政策陆续出台。国内政治在定义国家目标和利益时会起很大、甚至有时是决定性的作用。随着日本历史修正主义的风潮盛行,谋求摆脱战后体制、修改和平宪法成为保守势力所言的重大“核心国家利益”,并已被付诸实际行动。日本政府一改昔日因二战战败避谈国家利益的做法,开始在国际社会主动表达基于国家利益的外交战略诉求。尽管安倍政府以“积极和平主义”掩饰其国家利益内涵,但深入研究日本对外政策制定的各个层面,可以推断出日本的国家利益诉求。安倍政府力求通过行使集体自卫权乃至修宪,恢复日本因二战战败而被剥夺的部分国家对外职能,改变战败国形象。


一、日本基于国家利益的对外战略定位及诉求


   一般来说,对外战略是指一国在与他国互动过程中依据国情与世情,在一定历史时期内,以维护本国利益为出发点而制定的路线、方针及方略,主要包括政治、外交、安全、经济、文化等关系到本国生存发展的对外方略。可以说,国家对外战略调整是国家意志的体现,是各国基于对自身国力、世界格局和国际形势的战略研判,为实现自己的国家利益所做出的战略选择。具体到特定国家来说,作为二战战败国的日本向来对“战略”“国家利益”这样的词汇及内涵讳莫如深,多数时候是依托日美同盟来表达自身利益诉求。日本长期将日美同盟作为外交基轴,视权力政治的现实主义为日本外交决策的重要理念,其国家利益观也深受美国现实主义的影响。

   在美国古典现实主义学者汉斯·摩根索看来,一个国家的根本利益是指国家生存和延续的基本条件,包括国家领土及文化完整和国家主权的维护等。这些要素是由国家本质决定的,是事关一个国家战略目标的设定、发展状况与未来走向的关键所在。他认为国家利益具有两重要素,一个是逻辑上所要求的、必不可少的,另一个是由环境决定的,是可变的。就日本的国家利益诉求而言,随着二战后国际环境及日本时局的历史性变迁,也具有不同于其他国家的侧重点。近年来,日本通过解禁集体自卫权追求日美同盟对等性的同时,与俄罗斯、韩国和中国等周边国家因历史问题、领土问题纠纷不断,就表现出日本力求改变“战后安排”、摆脱战后体制的历史修正主义利益诉求。在日方看来,这些事关国家根本利益的问题,源于二战的“战后安排”及战后体制,要随着时代变迁和国际环境变化加以改变。日本前首相中曾根康弘在20世纪80年代率先提出要进行“战后政治总决算”,涉及对历史、领土和文化等战后体制的改革,全面打开了日本历史修正主义的“潘多拉盒子”。日本国内舆论也与之呼应:“我们必须不断地探讨何为日本的国家利益。”因为在他们看来,“日本的外交政策忽而超越国家利益,忽而偏离国家利益一味示好(他国)”,根源在于“未能定义‘国益’的日本政府”。在当今日本政坛总体保守化的形势下,日本的国家安全利益诉求,与摆脱乃至改变战后体制、解决领土主权问题、通过修宪恢复战后被剥夺的国家对外职能等相关联;其政治与经济利益在于,打着“积极和平主义”的旗号,通过政府开发援助(ODA)做出国际贡献,承担所谓“国际责任”,力求实现与日本经济实力相称的政治大国地位。其中,国家安全利益、政治利益和基于价值观外交的文化利益被作为对外战略的重点。

   2002年,小泉纯一郎首相的咨询机构提交的《21世纪日本外交基本战略》明确指出,战略的基础是国家利益,日本必须基于国家利益制定长远的对外战略目标。在该报告中提出了所谓“开放的国家利益”的概念,包括如下几个方面:第一,维护日本的和平与安全;第二,维护自由贸易体系;第三,维护自由、民主主义、人权等价值以及推动国际人员文化交往;第四,积极推动以学术、文化和教育为主的国际民间交流。可以说,这些内容表面上看与有些国家的国家利益表述区别不大,但日本政府通过国内智库全面表达日本国家利益的概念、内涵及定义,是二战结束以来的首次。它不仅反映出日本渴望通过摆脱战后体制束缚、改变战败国形象、确立与其经济大国实力相称的政治大国地位的想法,还表现出刻意以价值观相异区别对待不同国家的对外战略理念。其中,第一方面的“维护日本的和平与安全”涉及的国家安全,就包括日本所谓的与俄罗斯、韩国之间存在的领土问题;第三方面的“价值观外交”理念及内容,也势必与不同社会制度的国家形成对立、发生摩擦。事实上,在冷战结束后,国际社会对于国家利益的关注,相当大程度上已经超越社会制度和意识形态的对立,成为世界各国参与国际事务时的重要考量内容。然而,日本关于国家利益的认知“与众不同”,是造成日本与周边国家发生冲突的根本原因之一。

   在通过智库释放关于“战略”“国家利益”的理念并形成政治氛围的情况下,2013年12月17日,安倍政府出台了《国家安全保障战略》,是战后日本外交和安保政策转型的一个标志。该文件中明确提出了日本的国家战略理念。其宗旨部分表明:“维护国家和平与安全,保证国家生存,是政府的首要职责。我国目前所处的安全保障环境愈发严峻,为进一步发展富裕和平的社会,有必要从长远角度出发认清国家利益,确定我国在国际社会中的方针路线,政府致力于旨在实现国家安全保障的方针策略。”“所谓我国的国家利益,首先是维护国家本身的主权与独立、领土完整,确保我国国民的生命财产安全,继承丰富的文化与传统,维护以自由和民主主义为基本原则的国家的和平与安全,保证其生存。”“为此,作为一个海洋国家,必须加强通过自由的贸易与竞争实现经济发展的自由贸易体制,尤其要在亚太地区,实现高度稳定、高度透明、可预测未来的国际环境。此外,维系和拥护基于自由、民主主义、尊重基本人权及法治等普遍价值观或原则的国际秩序,也同样是我国的国家利益。”该文件不仅题目为“国家安全保障战略的制定”,而且开宗明义提出日本版“国家利益”的概念、定义及内涵,显示出日本力求摆脱战后体制、改变战败国形象、成为“正常国家”的政治诉求,同时还提出了确立未来日本国家战略及外交、安保政策的基本构想,明确了21世纪日本外交战略调整的重要性和紧迫性。

   一般来讲,国家利益可以分为政治利益、经济利益、安全利益、文化利益等多个方面,各国在不同历史时期及阶段的利益诉求各不相同。从21世纪以来日本关于国家利益的优先级表述来看,其先后顺序为:安全利益、政治利益、经济利益、文化利益。其中,安全利益涉及战后的领土问题、国家对外职能问题(自卫队入宪及海外用兵等)、海上通道及海洋安全合作问题等。日本政府宣称通过在日美同盟基础上构建泛同盟机制,提供所谓维护国际安全的“公共产品”,防止日本周边出现“敌对国家”,以应对东亚安全变局。但安倍却在制造“敌对国家”,以“朝核”和“中国威胁论”为“修宪”寻找安全威胁借口。政治利益涉及日本如何改变二战战败国形象、以和平主义国家示人,为此,日本通过对发展中国家提供发展援助、参与联合国维和行动及呼吁维护海洋秩序等“国际贡献”形式,谋求对外战略信誉、国际社会认可度和政治大国目标。经济利益也是日本作为经济大国拓展海外资产的重要目的。而日本基于价值观的文化利益,追求的不仅仅是扩大日本文化的国际影响力,更多的是延续冷战思维,甚至制造国家间价值观壁垒,有损地区的和平与稳定。当然,根据国内外时局变化情况,各利益要素的侧重点也会随之变动。在日本,无论是智库报告还是官方文件,都已涉及日本国家利益的优先级诉求,明确提到日本应基于国家利益制定外交战略及政策。事实表明,国家利益已经成为21世纪初期日本追求对外战略目标的“充分理由”,并被贯彻于日本外交战略和政策制定中。


二、外交决策中国家利益的体现、战略机制与法制运作


   进入21世纪,“政治大国论”日渐成为日本政治生活中的主导理念,也必然会通过相关法制和机制反映到日本外交、安全政策中。作为执政党的自民党充分利用在政府施政过程中的决定性作用,将“战略”和“国家利益”理念延续到外交、安全及对外政策层面。具体来说,日本已力求在制度层面改变战后非军事化体制,摆脱“专守防卫”方针。2013年设立日本版“国家安全保障会议”(NSC,简称“国安会”),谋求修改“战后宪法第九条”,力图把解禁集体自卫权的自卫队写入其中,使自卫队的海外派兵永久合法化,为日本成为政治军事大国扫除障碍。

  

   (一)“国安会”基于国家利益的外交决策及“司令部”作用

  

   为了高效率落实基于国家利益的对外战略意图,早在2006年安倍竞选自民党总裁时就曾明确表示,为了提高日美同盟的互信程度,有意成立一个类似美国国家安全委员会的日本版“国安会”,主要成员由首相、内阁官房长官、外务大臣、防卫厅长官、自卫队统合幕僚长等组成,统筹外交与安保情报的搜集与分析。他还强调,加强日美同盟,将以日本版“国安会”作为对话窗口,促成日本首相官邸与美国总统官邸的直接对话。可以说,“国安会”将成为日本外交、安全政策的决策机关,发挥增强首相管理国家外交、安全事务和处理国家危机能力的作用。安倍上台执政后,不断强化首相官邸在外交和安全领域的决策权和主导地位,推动中央各省厅的“整编”。在其看来,为了确保本国国家利益落到实处,最核心的外交行为体应是行政上的领导者。设立日本版“国安会”是为实现“政治家主导”政治。在2007年初,安倍政府出台了日本版“国安会”的组织草案。该草案规定,“国安会”的职能是就日本关注的重大外交及安全问题向首相提出政策建议,并有权制定日本中长期的战略及政策方案。其他内阁成员可根据议题随时出席该会议,就外交、安全问题进行讨论和磋商。

表面上看,安倍多次强调仿效美国建立日本版“国安会”,是为促成日本首相官邸与美国总统官邸直接对话,但其真正的目的是为了进一步掌控内政外交最高指挥权,制定基于国家利益的外交与安全战略。因为美国国家安全会议是美国总统进行外交、安全决策和规划的重要政策研究机构,其功能是协助总统制定有关外交和安全等国内外军事、情报和经济政策。该会议是根据美国《1947年国家安全法》成立的,设在总统行政办公室之下。会议主席由总统担任,其他成员包括副总统、国务卿和国防部长,其他官员按照议题所需也会被邀请参加相关会议。安倍首相力图照此原样复制的日本版“国安会”机制,就是为了便于其制定和落实基于国家利益的外交、安保政策。2013年10月,第二届安倍政府如愿创设了日本版“国安会”,安倍强调“将加强首相官邸的外交、安保政策的司令部职能”,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《日本学刊》 2018年第5期
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