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周文星 程坤鹏:美国智库参与外交决策过程的路径与影响: 以对华政策为例

更新时间:2018-11-01 12:30:39
作者: 周文星   程坤鹏  

   智库在知识与权力之间建起了一座桥梁,为政策的制定与实施提供了原动力与专业性。关于智库对政府决策影响机制的解释,学术界存在三种主要的理论范式。首先是占据主导地位的多元主义理论。根据该理论,智库是影响决策体系的多元行为体中的一种,它们与其他利益集团并无太大区别。多元主义者认为智库的政策专家是屈从于立法与行政权威的,他们最多只能收集和分析信息,至于他们提出的政策建议能否被采用则取决于决策者本人。该理论还认为智库在高度竞争性的政治环境中为影响政策而彼此竞争,对政策议题缺乏主要的政策方向、协调以及共识。因此,该理论认为智库只能对决策体系产生有限的政治影响(Frank Fischer, 1991:333; Medvetz, 2012: 8-12)。多元主义理论的主要挑战者是精英主义理论。与前者不同,精英主义理论认为智库为政治精英与决策者提供了专业的知识结构与话语体系,可以有效地提升决策的正当性与合理性,并在一定程度上制约或塑造决策精英的政策偏好与思维方式。有的精英主义者甚至认为,政治过程背后的主要驱动力就是智库的政策专家(Fischer,1991:333-334 ; Medvetz, 2012: 8)。多元主义理论与精英主义理论对解释智库在决策体系中的影响时都存在一些不足,而制度主义理论强调智库所在的结构性环境、塑造智库行为的规则与规范,以及智库必须回应的组织安排与过程,其基本前提在于智库是由大量具有潜在影响的异质性的组织构成。与上述两种理论范式不一样的主要之处在于,制度主义理论将关注的重点转移到智库研究者被嵌入的结构、范围以及功能(Medvetz, 2012: 12-16)。该范式认为环境结构与制度功能制约了包括智库在内的行为体,但同时承认智库在决策过程中扮演的重要角色。这三种理论是解释智库在外交决策体系中的功能与影响的主要范式,它们都可以在某些方面解释美国智库在特定外交决策案例中的角色。此外,解释美国外交决策中的智库角色的理论还有理性选择模式、官僚决策模式(Graham T. Allison,1969: 689-718),以及小集团决策模式。由于美国独特的权力设计与开放的政治文化,智库在美国外交决策体系中的影响都可以在这五种外交决策模式视角下加以研究。因此,一种更加全面、系统、科学的做法应该是根据不同的研究议题、历史时期以及利益价值,结合上述不同的理论范式与解释模式,去评估智库在美国外交决策体系中的角色与影响(Glenn Hastedt, 1988:171-187)。

  

   在不同的理论视角下,智库影响美国外交决策的大小程度是不一样的,但智库参与影响决策体系与政治过程的路径却大致是相同的。它们影响美国决策过程的路径主要可以分为两种。其一,通过公开方式将它们的意见传递给决策者与公众。具体策略包括:1)举办公开会议与研讨会,对相关外交政策议题展开讨论与辩论。本文在开头部分提及的布鲁金斯学会举办对华政策辩论就属于这类;2)鼓励智库常驻学者到大学、研究机构、扶轮社等公开场所发表演讲;3)充当游说者的角色,到国会参众两院的委员会作证;4)通过出版著作、发表期刊论文与报刊评论、发行政策报告等方式,提高智库在媒体上的曝光度;5)借助网络新媒体,比如设立网页与推特等,将智库的政策研究成果快速传播给更多的受众。其二是通过私下渠道,直接参与到外交决策过程,将相关外交议题直接送达决策者。这些方式包括:1)智库研究者担任内阁官员或受聘于联邦政府的外交岗位,直接参与到美国外交决策体系之中;2)充当总统候选人的顾问,或担任总统与国会咨询委员会成员,将研究者个人或智库的意见传递给行政首长与立法机构;3)邀请美国国防部、国务院、国安会、中情局以及其他情报部门的现任官员参加智库举办的闭门研讨会;4)向国会、行政部门以及联邦政府部门提供有关当前外交议题的政策简报或相关研究(Abelson, 2002: 11-12)。下文简要分析两个外交政策案例,以呈现智库影响美国外交决策体系的路径与机理。

  

   案例一:传统基金会与美国对朝强硬政策。在朝核问题上,包括布鲁金斯学会与传统基金会在内的多家有影响力的智库都曾提出具有代表性的政策主张。但自上世纪90年代以来,政策鼓吹型的传统基金会一直通过国会作证、发表政策报告、举办研讨会的形式参与美国对朝政策议程,主张美国采取更加强硬的对朝政策。它一方面对美国前任与现任政府大力批判,认为美国在朝鲜问题上的立场过于软弱。另一方面,该智库为美国现任政府建言献策,希望美国采取与该智库主张一致的对朝政策(Richard D. Fisher,1994)。小布什上任后不久,美国一些学者建议他继续实行克林顿时期与朝鲜的接触政策。但由于小布什政府的主要高级官员都来自于传统基金会,因此小布什无法继续实行其前任政策。美国朝核问题上的根本转折点之一,是小布什在2002年国情咨文演讲中将朝鲜列为“邪恶轴心”国家。后来媒体披露该词汇是小布什发言稿撰写人杰森(Michael Gerson)所创,而杰森本人当时是传统基金会的资深政策顾问(CNN, 2003)。正是从这份国情咨文开始,美国开始改变了克林顿政府时期以对朝接触为主的政策,转而实行强硬的对朝政策。

  

  

   (美国保守主义智库传统基金会 图片来源:insidephilanthropy.com)

  

   案例二:美国企业研究所与伊拉克增兵战略。2003年伊拉克战争爆发后,美国国会、媒体与民众都认为这场战争是一个巨大的错误,不仅损害了美国在中东的战略,而且制造了一个财政预算黑洞。即使在这种对小布什政府极其不利的舆论背景下,小布什仍然在2007年采取了一个增兵计划,而这背后正是由知名的保守智库美国企业研究所推动。伊拉克战争进行三年后,美国国会在2006年成立了一个专门评估伊拉克战况与形势的跨党派“伊拉克研究小组”,多名知名政治家与多家智库研究人员参与其中,并在当年年底就发行了一份报告(James A. Baker III, Lee H. Hamilton,et al., 2006)。这份报告详细地分析了伊拉克形势,并提出了包括减少美国战斗力量在内的近八十条具体的政策建议。报告发行三周之后,美国企业研究所分析家卡根(Frederick Kagan)与美国退役的陆军准将基恩(Jack Keane)在《华盛顿邮报》上联名发表了一篇短文,质疑伊拉克研究小组的报告结果,并鼓吹美国只有继续持续增兵伊拉克才能给伊拉克的安全、政治与经济带来稳定(Frederick W. Kaganand Jack Keane, 2006)。其后卡根又在2007年1月初发表了一份完整的报告,更加详细阐述他在伊拉克问题上的立场与建议(Frederick W. Kagan, 2007)。2007年1月20日,小布什政府公布了美国新的伊拉克计划(White House, 2007)。这份报告字面上肯定了国会伊拉克研究小组的报告,并采纳了报告中的少数建议。但具有讽刺意味的是,小布什并没有减少在伊拉克的军力投入,而是采取了卡根与基恩的建议,在伊拉克增派了大量战斗力量。有学者认为,小布什在国会掣肘、媒体批评与舆论反对的情况下继续反其道而行之,实际是小布什利用了保守型智库美国企业研究所的政策主张,扭转了极其不利的国内环境下并成为一个强势总统(McGann, 2017: 125)。其后在奥巴马决定从伊拉克撤军的案例中,美国进步中心也扮演了极其重要的角色。

  

   美国的政治文化为智库参与外交决策过程提供了良好的制度环境,几乎在任何一个外交政策案例中都有数量不等的智库参与其中。至于哪一家智库或研究人员的政策倡议最终会被政府采纳,不仅取决于总统的个人性格,而且与美国国会和大众舆论构成的整体环境具有紧密的关系。精英主义、多元主义、制度主义范式、理性选择、官僚决策以及小集团决策模式都能在一定程度上解释智库在美国外交决策过程的角色与影响。

  

   三、多元倡导:美国智库与美国对华政策过程

  

   美国政府分别围绕是否扶持蒋介石政权以及“谁失去了中国”展开内部辩论。从六十年代开始,美国政策界开始考虑缓和与中国的官方关系,智库逐渐参与美国对华政策过程,并在一些关键时刻起到重要的积极影响。中美建交之后,双方尤其在台湾问题与人权议题上存在分歧,中美关系在曲折中缓慢前行。进入新世纪以后,特别是在2009-2010年中国成为仅次于美国的全球第二大经济体之后,中美之间的竞争摩擦增加,而合作则相对减少。随着中国经济实力的增强、军队建设的投入、参与国际事务程度的加深,中国正在不断地缩小与美国之间的经济与军事差距,在世界舞台发挥越来越大的政治影响力。但政治、军事与经济层面的快速变化并未改变中国是一个不同于西方国家的事实,中国拥有不同的政治结构、经济体制以及社会文化。面对中国的快速崛起,作为守成大国的美国充满焦虑,这为美国各大智库参与美国对华政策提供了契机。无论是保守派智库、自由派智库还是中间派智库,或者是政策鼓吹型智库、隶属于大学的智库,几乎所有外交政策研究智库都积极参与了美国对华政策辩论,为美国决策者出谋划策,提供了多元混杂的政策倡议。

  

   (一)冷战期间美国智库与对华政策辩论

  

从历史的视角来看,几乎每到一个历史转折点,相关议题总会引发美国国内激烈的对华政策辩论,美国政策界、学术界与舆论界也从未在美国对华政策达成过完全一致的意见。对华政策辩论最早可以追溯到上世纪四十年代国共内战时期,当时美国内辩论的主题是美国是否继续扶持专制独裁的蒋介石,还是支持更受中国老百姓欢迎的共产党,亦或帮助中国建立类似于西方国家多党并存的政治制度(Scott Kennedy, 2003: xviii)。内战结束后,美国国内围绕“谁失去了中国”这个问题上展开了第一次对华政策大辩论。当时亲蒋国会议员指责美国政府与国会对蒋介石支持力度不够,导致后者内战失利,最终失去了对大陆的统治(Warren I. Cohen, 1978: 104-110)。进入五十年代后美国政策界对中苏内部是否团结一致展开讨论,并考虑如何在中苏之间制造不和与分裂。五十年代末、六十年代初,美国政策界开始出现一些不同于对华遏制的主流声音,一些学者与少量政治家考虑与中国缓和双边关系。其中最为知名的就是参议院外交事务委员会委托一家叫做康伦公司的智库撰写一份美国的亚洲政策报告。这份报告于1959年完成,俗称“康伦报告”。报告采用现实主义的视角对中国的内政、外交以及台湾问题进行了较为深入的分析,并就美国的对华政策提出了一些政策建议,包括改变目前对华孤立与遏制政策,以及争取使中国大陆与台湾的分裂现状延续下去(Conlon Associates Ltd., 1959)。但由于大多数美国人仍认为对华遏制政策是切实可行的,因此这份报告当时并未引起较大的重视,但之后不久它为部分政治家主张改变美国对华政策提供了依据。事实上,美国历任政府的对华政策实际上都没有偏离这份报告设定的整体框架。(点击此处阅读下一页)

本文责编:川先生
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文章来源:《中国第三部门研究》2018年第15卷,第175-192页
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