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朱富强:“好人”政府为何往往会有“恶行”? 从裁判型国家的演化看有为政府的约束

更新时间:2018-10-29 22:45:28
作者: 朱富强 (进入专栏)  

  

   本章导读:新结构经济学中有为政府实际上对应了一种裁判型国家。裁判型国家根本上把国家视为服务于所有成员的公共性社会机构,从而具有善的性质;正是为了发挥善的行为,人们往往赋予这种国家及其政府相当大的权力。但在现实世界中,那些掌握公权力的代理人往往会为了个人目标和利益而滥用组织手段,从而导致裁判型国家及其政府的功能发生蜕变。从这个意义上说,任何承担积极功能的有为政府都不能是无限政府,而必须在一套相对成熟和完善的规范和监督体系下运作。

  

   本文载《西部论坛》2018年第5期,原题《从裁判型国家的演化看有为政府的济民功能及防蜕约束》

  

一、引言

  

   新结构经济学倡导承担积极功能的有为政府,而有为政府则以广为大众信任的信托政府为基础;[ 朱富强:“如何保障政府的积极‘有为’:兼评林毅夫有为政府的社会基础”,《财经研究》2017年第3期。]更进一步地,这种信托政府也就对应了裁判型国家。事实上,在主权型国家里,国家不仅为主权者所有,而且也是主权者获取私利的工具,相应的政府机关根本上也是为主权者的利益服务,从而呈现出明显的掠夺性,是“恶”的渊薮,西方社会大致持这种国家观;相反,在裁判型国家里,国家仅仅作为公共机构而存在,是成员利益的裁判者,而不是享有利益的自然主体,相应的政府功能在于协调成员间的利益关系,从而具有很强的协调性,是“善”的化身,传统儒家就持这种国家观。

   同时,如果说主权型国家是古代社会的典型形态的话,那么,裁判型国家就更容易为近现代社会所认同。例如,格劳秀斯就问道:如果一个人可以转让自己的自由,使自己成为某个主人的奴隶;那么,为什么全体人民就不能转让他们的自由,使自己成为某个国王的臣民呢?对此,卢梭提出的答案是:(1)奴隶出卖自己是为了自己的生活,但国王远不能供养他的臣民,而只能从臣民那里取得自身的生活供养;(2)专制主也并没有为他的臣民确保太平,相反,由专制主的野心引发的战争以及贪求和骚扰对人们的伤害往往更甚于人民之间的纠纷;(3)即使个人可以转让其自身,但也不能转让其孩子,因为每个人生来是自由的。[ 卢梭:《社会契约论》,何兆武译,商务印书馆1980年版,第14-15页。]

   为此,启蒙运动之后,众多学者如洛克、康德以及穆勒都强调自然权利的不可转让性和不可侵犯性,强调契约权内容应该受到限制。进而,随着人类基本权利越来越得到重视,绝大多数学者已经形成了这样的共识:人们通过契约形成的组织是一种服务于其成员的社会机构,并且,这一社会机构的权力也应该受到制约。例如,诺齐克提出了自我所有权的命题:只有你有权支配你的生活、你的自由和你的身体,因为它们只属于你而不属于他人。也即,不但个人不能被当作另一个人的工具,而且每个人都被一个权利的“保护范围”所围绕。

   也就是说,在现代社会,裁判型国家得到了更为广泛的认同,相应的政府也被赋予越来越多职能,这在很大程度上也就构成了有为政府的理论基础。然而,人类历史的发展却常常展示出这样的明显悖象:尽管传统儒家社会一直把国家视为“善”性的,并注重关怀全体人民的切身福祉,但儒家社会的历代政权却往往呈现出明显的集权和专制性;同样,尽管绝大多数现代国家都号称为全体国民服务,但这些国家的政府所作所为却往往会对人民利益造成很大损害。显然,这些都为赋予有为政府的积极功能带来了障碍,也是众多学者致力于限制政府行为的理论基础。有鉴于此,我们就需要探究这一问题:现实与理论之间为何会出现这种背反现象?本章就裁判型国家的特征及其演变作一探究。

  

二、体现为协作系统的国家本质

  

   西方社会传统上把国家视为一个主权者,政府则是主权者追求私利的工具,从而国家和政府都具有很强的掠夺性。然而,国家主权的变动史却表明:“在现代民主制国家,要把明确的位置归属给主权是很困难的,即使在严格的法律领域内,对主权存放于何处也没有什么一致的意见。”[ 戈登:《控制国家:西方宪政的历史》,应奇等译,江苏人民出版社2001年版,第56页。]其实,在对传统的君主政体进行变革之时,在欧洲大陆和英伦群岛就出现了两条不同的道路:(1)把主权(至少象征地)转交给人民的民粹主义道路;(2)对主权加以限制的宪法政治主义道路。同时,这两条道路都出现了一些问题。(1)人民主权的思潮曾经一度占据主流地位,但“人民主权”在实践中却往往遭到扭曲和变异:尽管名义上人民是掌握最高权力的主权者,但实际权力却往往被一小撮人所掌控。(2)在那些实行权力制衡的民主国家更加偏离了“主权”的基本特征:按照“主权”的国家模式,存在一种由等级化秩序所构成的发布命令体系,该制度下的每个部分都必须服从其上级,其顶端则是一个最高实体;但在三权分立的国家结构中,社会是由一系列相互作用、相互制衡的独立部门所构成的网状结构,因而人民仅仅在名义上是社会顶端的最高实体,而实际上却不存在最高权威。

  

   (一)人民主权观的影响式微

  

   一般来说,国家主权有两大基本含义:(1)对内的最高权;(2)对外的独立权。对外的独立权是指国家承担起保卫公民不受外来侵犯的责任,对内的最高权则必然体现为一个阶层对另一个阶层的政治统治权力,从而也就不可能是全民的主权。正因为主权必然体现了权力的不对等,因而人民主权这一概念本身就是矛盾的。究其原因,阿罗不可能定理表明,个人的自由选择并不能转化成一般的集体行动,从而必然会有一部分人的权利得不到保障,从而不可能实现真正的“全民”主权。其实,“人民”很大意义上只是一个政治概念,它是相对于敌人而言的。因此,人民主权只是将被认可的群体视为国家主人的人民,而另一部分人视为专政对象的敌人,尽管在不同时期人民和敌人的内涵往往存在很大的差异。

   不过,从理论上讲,所谓的人民主权应该包括所有的成员,人类所有的合法权威都必须以社会成员间的平等契约为基础。其基本理由是,没有人对其他同类拥有任何与生俱来的权威,力量本身也不带来任何权利。譬如,洛克在《政府论》中就写道:“人类天生都是自由、平等和独立的,如不得本人同意,不能把任何人置于这种状态之外,使受制于另一个人的政治权力。任何人放弃其自然自由并受制于公民社会的种种限制的惟一的办法,是同其他人协议联合组成一个共同体,以谋他们彼此间的舒适、安全和和平的生活,以便安稳地享受他们的财产并且有更大的保障来防止共同体以外任何人的侵犯。”[ 洛克:《政府论》(下篇),叶启芳等译,商务印书馆1964年版,第59页。]卢梭也强调:“放弃自己的自由,就是放弃自己做人的资格,就是放弃人类的权利,甚至就是放弃自己的义务……这样一种弃权是不合人性的;而且取消了自己意志的一切自由,也就是取消了自己行为的一切道德性。最后,规定一方是绝对的权威,另一方是无限的服从,这本身就是一项无效的而且自相矛盾的约定。”[ 卢梭:《社会契约论》,何兆武译,商务印书馆1980年版,第16页。]

   正是随着对基本权利认知的深入,越来越多的学者开始主张放弃“主权”这一概念,并转而探求从“人民”统治到法律统治的转变。例如,西季威克就断然拒斥可以通过查明哪个机关有权修改法律从而确定一个国家中主权位置的观点,并认为任何尝试确定主权真正权威的位置都是徒劳的,政治权力实际上是以相当复杂的方式在各种不同的机关之间进行分配的。再如,英国工党的“教父”们也强调,国家并非是能够要求服从的唯一社会机构,相反,现代社会是一个独立于国家的国民并通过其他的社会机构组织起来的多元主义社会。

   对国家主权观的背离典型地体现在美国的国家设计中,因为这些先驱者在设计政治制度时所依据的一个基本原则就是促进双赢。为此,美国的宪法政治秩序的建立就以排斥这样一条原则为基础:政府对国家的管理需要集中最高权力。例如,V.奥斯特罗姆就归纳了美国立宪选择的几个特点:(1)美国限权宪法理论中必要的特权是契约界定的,而不是不适当地屈从于一个主权者的自愿的法令;(2)限权宪法理论假定,立宪决策是这样一个进程,它不但包括“原始”宪法的制定,而且也包含不断修改的断断续续的进程;(3)在美国经验的背景中,“限权宪法的一般理论”应用于其他形式的政治社团;(4)美国限权宪法的理论中,法律的约束力量不像一位主权者的命令那样是“最终的”;(5)美国限权宪法的理论意味着没有任何“政府的”权威是最终的。[ V.奥斯特罗姆:《复合共和制的政治理论》,毛寿龙译,上海三联书店1999年版,第64-66页。]

  

   (二)协作系统观的社会基础

  

   其实,人类社会中的任何组织本质上都可以被看成是一种协作系统,其产生的原初目的都是为了提高所有参与成员的福利,从而是提供共同体事务决策的机构。例如,家庭组织就是一个以男女之间性别分工为基石的协作系统,它为家庭的所有成员乃至生生不息的整个家族服务,而不是为了男性家长或某特定个人的利益服务。再如,企业组织也是一个协作系统,是为所有成员的整体利益服务的,企业或其代理者(管理者)本身都不是利益的自然主体,而仅仅是资源配置的指挥者和协调者。同样,从契约论上理解,国家本质上也是一个更大规模的协作系统,政府或代理者都不是利益主体,不是自利者,而只是利益的仲裁者。例如,霍布豪斯就指出:“与契约自由紧密连在一起的是联合自由。如果人们基于共同利益缔结一项协议,只要不损害第三方,他们显然会同意永远以同样的条件对任何一个具有共同利益的目标采取一致行动。也就是说,他们可以组织联合。”[ 霍布豪斯:《自由主义》,朱曾汶译,商务印书馆1996年版,第16页。]显然,这也正是作为协作系统的国家和扮演协调者角色的政府之所以出现的缘由。

   基于协作系统观的理解,包含国家在内的任何人类组织都只是由社会成员组成的“虚拟”机构,而不是实在的利益主体,从而也就不会是利益的最终归属,因为任何利益都必须最终指派到自然人。也即,协作系统观的组织理论认为,政府等社会机构本身是为社会成员的利益服务的,其根本目的在于协调个体之间可能产生的利益冲突。休谟就写道:“人诞生于家庭,但需结成社会,这是由于环境必需,由于天性所致,也是习惯使然。人类这种生物,在其进一步发展时,又从事于建立政治社团,这是为了实施正义。真没有这种执行机构,人类社会中不可能有和平,不可能有安全,也不可能进行相互交流。因此,我们认为,我们整个庞大的政府机构,其最终目的无非施行正义,或者换句话说,支持那十二审判员[ 西方国家的法庭审判往往有十二个陪审员,他们往往被视为公正和法律的代名词。]。”[ 休谟:《休谟政治论文选》,张若衡译,商务印书馆2010年版,第23页。 ]

问题是,纯粹的协作系统本身仅仅是一个理想状态,只有在原始共产主义或者未来的科学共产主义社会中才可能实际出现。在现代社会中,随着社会不平等程度的下降,国家组织也只是体现为逐渐向协作系统回归或迈进,政府或其代理人也只是越来越多地承担起协调者和裁判者的角色。究其原因,尽管国家及其政府机构本质上是为所有成员服务的,但国家及其政府机构一旦产生,就开始被赋予了一定的集体权力;同时,随着社会力量的分化以及不平等的加强,(点击此处阅读下一页)

本文责编:limei
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