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林彦:国家权力的横向配置结构

更新时间:2018-10-20 00:42:56
作者: 林彦  

   摘要:  宪法第3条、民主集中制以及“机关+职权”早已成为解释我国国家权力横向配置的一种“通说”。但是,“通说”尚无法对横向分权的机理作出系统性的解释,从而成为真正意义上的总论。本文通过抽取宪法规范中的一些共同要素,并结合立法和权力配置个案,重新组装起足以表征我国国家权力横向配置规律与特征的共同规范结构,以期深化和丰富对人民代表大会制度的理解。五元结构、组织差序格局、人大组织优位、议行融合体制以及有限监督原则在某种程度上代表了我国横向分权的共同结构基因,集中反映了权力配置的结构性规律和特征。

   关键词:  五元结构;组织差序格局;人大组织优位;议行融合体制;有限监督原则

  

一、问题的提出:宪法第3条解释径路的局限性


   人民代表大会制度是我国的根本政治制度,也是国家权力体系建构和权力具体配置的核心装置。然而,对于这一制度,我们却既熟悉又陌生,往往有身在其中而“不识庐山真面目”之感。

   长期以来,1982年宪法第3条是阐释国家权力横向配置的“帝王条款”。该条规定:“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”民主集中制、选举制度及其所体现的民主原则、人大与“一府两院”的权力授受及监督关系,成为主流教科书和其他诸多著述集中讨论、倾力解释的三层规范,几乎成为一种通说。[1]其中,民主集中制更是“帝王条款”中的“帝王条款”,成为对具体规范具有指导意义的原则。

   然而,该原则却面临指涉过泛的困境。彭真同志在宪法修正案说明中对民主集中制外延的界定几乎涵盖了国家权力配置的各个方面,但并未涉及不同国家机关之间的职权关系。[2]四年之后,他在另一个场合重点强调了民主选举和民主决策两个要素,分别涉及组织法和行为法的两个领域,[3]更接近于《宪法》3条的规范内容。上述阐释也得到了王叔文、肖蔚云等先生的支持。[4]但是,二十年后,民主集中制的官方解读又发生了一些变化。一方面,民主决策变成了集体决策;另一方面,“合理分工”的提出某种意义上包含了对不同国家机关功能分离的承认和强调。[5]

   除此之外,官方解读还有一个非常重要的视角,即将民主集中制视为西方“三权分立”制的对立面,反对对抗性的权力制约。[6]这也是官方对于民主集中制设定的底线。此后,该立场也不断地被全国人大常委会领导人重申,[7]并得到部分学者的认同。[8]当然,也有学者指出,权力制约是民主集中制的应有之义。张锡恩教授认为,民主集中制完全能够容纳权力制约。[9]还有学者认为,民主集中制是“议行合一制”在我国政体中的体现。[10]由此可见,作为宪法所确定的概念和原则,民主集中制极具弹性和张力,以至于有学者发出如下感慨:

   吊诡的是,民主集中制是一个十分灵活,难以捉摸的实用主义原则。从字面上看,它并不规定任何指令,也不暗示任何平衡的观念。这就是说,在任何特定时刻,它的要求取决于权威解释者的意图。[11]

   与宪法第3条解释径路紧密相连的则是“机构+职权”的解释方法。学者们大都以宪法第三章“国家机构”的规范为基础展开阐释。由于过于关注具体的职权规范,我们始终无法从中提取总论意义上的规范集成,因此也无法总结出具有识别度和普适性的原则与规范。宪法第3条如何与国家机构部分的诸多条款发生勾连?其是否以及在多大程度上能够统摄及规范日常的权力配置实践、能否对权力配置争议的解决提供足够的规范依据和原则指导?人民代表大会制度是否包含着更多对具体权力配置产生实质影响的结构和机理?“通说”之外,能否借助更为精细的解释学作业进一步获取权力结构和分权机理的共同元素,以增强其对权力配置具体实践的解释力和规范性?

   本文试图超越宪法第3条的“通说”径路,通过抽取宪法规范中的一些共同要素,并结合立法和权力配置个案,重新组装起足以表征我国国家权力横向配置规律与特征的共同规范结构,以期深化和丰富对人民代表大会制度的理解。倘能如此,我们至少可在归纳出类似于“三权分立”那样精炼的权力配置原则之前,总结出一套功能等价的我国横向分权规范体系、权力配置的规律和特征。笔者认为,五元结构、组织差序格局、人大组织优位、议行融合体制以及有限监督原则在某种程度上代表了我国横向分权的共同基因。

  

二、初始权力单元的设置


   (一)分权的基本格局:五元结构

   在国家权力的横向配置方面,现行宪法选择了坚持1954年宪法所创设的人民代表大会制度。在此基础上,国家权力究竟应当划分为几个以及哪些分支成为了关键。具体而言,就是几乎所有主权国家都需要承担的立法、行政、司法这三种基本功能和职责究竟应当如何进一步细分的问题。这便是结构性分权的核心问题。它可以被视为宪法对国家权力在横向上的初次分配。

   事实上,我国宪法从一开始就没有完全坚持“议行合一”的理念,转而构建了一个由人大和“一府两院”共同组成的四元结构。纵观现行宪法的制定过程,四元结构的确立是反复争论、博弈和妥协的结果。究竟需要几个权力单元,单元间的界限如何划分是争论的焦点所在。例如,有人曾提出在坚持人民代表大会制度的前提下实行两院制;[12]是否继续保留人民检察院也成为一个议题;[13]是否设国家主席也众说纷纭;[14]也有主张将政协设置为全国人大的“第二院”[15] “避免权力过分集中”、“使各个国家机关更好地分工合作、相互配合”、“使国家机关能够更有效地领导和组织社会主义建设事业”、“使我们的国家比过去更能经得起风险”是其所追求的主要制度目标。[16]

   经过宪法第五次修改,四元结构已经转变成五元结构。在这一结构里,人大行使立法权,政府行使行政权,监察委员会行使监察权、法院和检察院则共同行使司法权。[17]该结构下的五个机关构成我国原生性机关,其所承载的四种权力也相应成为一种原生性权力。在此基础上,可以根据具体的情况派生出其他派生性机关(如分享外交权的国家主席、承担部分立法职能的全国人大专门委员会等)和派生性权力(如法院的调解权、政府的行政复议权等),但这些机关和权力依然脱离不了五元结构的统辖范围。

   为此,宪法创设了五个“最高”的机关在分别统领五种不同的国家权力功能分支。全国人民代表大会(简称“全国人大”)是最高国家权力机关、国务院是最高国家行政机关、国家监察委员会是最高监察机关、最高人民法院是最高国家审判机关、最高人民检察院是最高国家检察机关。权力单元的确立为人民代表大会制度奠定了稳定的、基础性的结构。这也成为处理不同单元间权力关系的基本前提。

   由于人民代表大会制度在宪法结构中的基础地位,[18]同时由于五元结构对于该制度的重要性,对权力单元的增减和调整至少应当通过制定或修改宪法才能达成。从历史来看,1975年取消检察院、国家主席,1978年恢复检察机关设置,1982年恢复国家主席、增设中央军事委员会均遵循这样的程序路径。国家监察体制改革也不能例外。[19]同样,学界同仁提出的将政协提升为国家机关的建议也必须通过这样的程序进行审议、成为现实。[20]

   (二)何为“最高”:权力单元的封闭性与开放性

   1.“最高”的两层含义

   首先,对内具有决策的终局性。就事务管辖权而言,在立法、行政、监察、审判、检察权力体系内部,全国人大、国务院、国家监察委、最高人民法院和最高人民检察院决策事项的重要性明显高于其体系内下级机关。宪法将全国人大的立法权定格在“制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”。《立法法》进一步将最重要的立法事项保留给全国人大及其常委会。国务院“统一领导各部和各委员会的工作,并且领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作”、“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作”。国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作。最高人民法院的初审管辖权除了由法律规定之外,还可以由其自身决定。三部诉讼法对其初审管辖权的规定分别是“在全国有重大影响的(民事,作者注)案件”、“全国性的重大刑事案件”、“全国范围内重大、复杂的第一审行政案件”。同时,最高人民法院的判决都是终审判决。最高人民检察院对于各级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定都可以提出抗诉。

   在各自体系内部,各机关对下级机关的决策具有监督权。全国人大常委会有权“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”;国务院有权“改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令”;最高人民法院“对各级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定……如果发现确有错误,有权提审或者指令下级人民法院再审”。

   其次,对外则具有职权的排他性。由于体系的封闭性,权力单元间存在相互排斥的组织屏障。通常而言,即使其他权力单元体系的最高机关也不能行使某一最高机关的核心职权。因此,全国人大及其常委会并不能行使行政权、审判权、检察权;最高人民法院也不能行使行政权、检察权。

   当然,在权力让渡的场合,上述判断需要适度修正。权力让渡是指将本属于某一机关的部分权力让渡给其他机关。典型的权力让渡方式出现在立法领域。尽管现行宪法将人大设置为立法机关,但人大无法排他性地行使立法权。[21]现行宪法允许部分行政机关分享(或者分担)立法权——国务院有权制定行政法规、部委制定行政规章。在《立法法》框架下,行使行政立法权的机关则扩及省级及所有设区的市的人民政府。同时,全国人大及其常委会还可以通过授权让国务院分享本应由其行使的立法权。

   2.职权内涵变化对“最高”含义的重构

   特别值得一提的是,现行宪法在处配置权力单元时忽略了一个重要的问题——即对立法、行政、审判、检察四种权力展开更为清晰的界定,尽管宪法修改委员会一直致力于实现这一目标。[22]尽管全国人大、全国人大常委会及国务院的职权列举得相对明确,但审判权和检察权的内涵外延还非常模糊。这一纰漏是否系有意留白的结果不得而知,[23]但它对于如何准确理解“最高”以及不同机关的职权关系带来更多的不确定性。

尽管宪法已采取列举的方式界定全国人大的职权,但这并不意味着其职权是完全清晰的。作为最高国家权力机关,全国人大的权力是否存在边界和极限?尤其需要讨论的是,它能否通过一定方式(修宪或立法)改变宪法所确定的四元结构?宪法第62条除了明确列举十四项职权之外,还规定全国人大行使“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”。这与以往所用的“全国人民代表大会认为应当由它行使的其他职权”[24]表述存在明显的差异,从而实现从依赖全国人大主观判断的空白授权到受价值判断约束的有限授权转变。因此,全国人大职权的扩充应当符合宪法有关国家机关职权分配的基本原则,不再充当法力无边的“如来佛”[25]角色。在围绕《监察法》草案展开的讨论中,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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