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王学辉:行政法秩序下行政批示行为研究

更新时间:2018-10-17 13:01:21
作者: 王学辉  
包括普通群众的来信、专家学者和前任负责人的建议。[10]

   如果从行政法视角来分析,行政批示的范围是指行政批示可以涵括的事项,即哪些事情需要行政负责人批示,而哪些事项不需要批示,其法律依据是什么。批示范围的讨论最终涉及的是批示行为的合法性与正当性问题的讨论。其实,到目前为止并没有任何法律、法规、规章和其他规范性文件对行政批示的范围进行规定,什么该批什么不该批基本上由行政负责人说了算,只要是负责人职权范围(分管)的事,只要有下属请示汇报,负责人都会作出批示。

   现实中,行政负责人的批示往往要保密,很多情况下批示件只装在内卷中不会对外公开,实证资料收集非常困难。批示的范围的不确定性和批示的保密给规范研究带来了很大的局限,笔者能够开展的调研只能针对具体的行政执法案件,根据近年笔者对行政执法案件的调查,行政执法中的“个案批示”常存在于三种状态:一是,相关负责人在行政执法个案办理流程中的特定环节以书面形式表明个人意见,比如,工商行政管理局机关负责人于《立案审批表》上做出立案审核意见或机关负责人于《行政处罚决定审批表》上做出最终的审核意见;二是,根据办案人员的请示而做出的书面的批示,该状态下的批示多见于疑难复杂案件中;三是,负责人出于某种考虑(如该案社会影响很大),在具体执法个案中主动表明个人意见。为此,本文重点关注的是行政批示中的“个案批示”问题。

  

三、行政批示行为的法律属性


   关于行政批示的法律性质众说纷纭,有学者认为批示是正式制度赋予负责人进行决策的权力,但批示并非行政权力运行的唯一方式,负责人自身情况、职务分配的不同、正式制度的制约以及国家治理现代进程中政府与市场边界不同都将导致批示发生变化。[11]这种界定实际上是将行政批示界定成了行政决策行为,把批示当成是非常规决策行为的表达。学界对于行政批示性质的界定,持类似观点的并不少见。笔者认为,从行政法视角来分析批示行为的法律性质应当从行政组织法和行政行为法两个层面来分析。

   (一)行政组织法视角下的行政批示

   行政组织法是行政批示存在的基础,也是其获得正当性的根本所在,行政组织法解决了批示权力来源及正当性问题。众所周知,现代国家的基本组织形式是“科层组织”(bureaucracy),其基本特点表现为权力关系明确、等级层次有序的组织结构,通过专业化人员(公务员)和正式的规章制度来落实自上而下的政策指令,以提高决策和执行的效率。在行政组织法中,各级政府及其职能部门的重要组织原则之一即是“行政首长负责制”。其意指国家各级行政机关首长在其所属行政机关中处于核心地位,在该行政机关行使职权时具有最高决定权并由行政首长向国家权力机关负个人责任的行政领导制度。我国《宪法》第86条第2款、第105条第2款规定了我国实行行政首长负责制。[12]我国《国务院组织法》第2条第2款、我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第62条对这一行政领导体制进行了细化。[13]在行政首长负责制之下,自上而下的“金字塔型”职务权威体系得以形成,行政批示正是生存于该体系之中。在组织法视域下行政负责人的职权和职责均有明确的规定,一方面行政首长需要对行政机关及其工作人员的全部行为负最终责任,另一方面行政首长享有机关中最终也是最大的行政权力。这种权力为行政批示提供了直接基础和支撑,由此形成了上令下从、职务分级的行政权力结构体系。换言之,行政批示的实质就是行政负责人权力的直接作用形式,即通过这种形式来引起、变更和消灭行政机关内部的各种法律关系。从实践来看,这种设置本身既符合我国的政治实际,也符合行政法的权责一致原则。根据权责统一的原则,权力与责任是相伴相生的。[14]行政负责人责任制的建立和强化,同时也意味着行政权力的取得和强化,行政机关内部权力分层的等级架构得以建立。

   科层制又称为官僚制,是指一种理想化、专业化的组织结构与行为模式,表现为设立不同的层级分工负责,由不同专业人员组成并依照相应的规则进行管理,具有高效、稳定、理性等特征,是适应社会化大生产的一种组织行为模式。以等级、专业分工为特征的现代科层制,揭示了近代社会组织的普遍原理,被誉为“人类社会的伟大发明,是现代社会组织不可或缺的”。[15]科层制可以从政治学、公共管理学、法学等不同学科去解读,依据韦伯关于理想类型科层制结构特征的分析,“为实现组织目标,需要将任务分配至不同岗位,不同岗位之间遵循等级原则,每一岗位之职员均需接受上一级负责人之指挥与监督”。[16]这种阶梯式的权力结构,既保证了组织架构之稳固,确立了不同岗位的权力与责任,又实现了组织系统内部的高效运转、协调与控制。在该架构之下,行政批示也就获得了要求下级服从的力量。

   科层制下每一权力伴随着不同的责任,负责人对整个行政机关的行为承担最后的政治责任与法律责任。负责人必然对行政决定拥有最终决定权,行政批示恰巧与科层制的价值目标相耦合。科层制中的每一个人员都要对自己及下属的行为负责,因此他对下属就具有命令指挥权,下属则必须服从。上级对下属的这种权威仅限于岗位职责范围内,超出工作权限操纵下属的行为违背了科层制的要求。[17]科层制的首要任务是上行下达,下级严格遵守与服从上级指令,保证行政命令的高效执行。韦伯认为,科层制中行政官员受到上级的严格控制,执行上级指令不仅是他的义务,也是他的荣耀。[18]现代政府在民主外衣的包裹下,通过紧密的科层制结构设计,行政命令得以在行政系统内部有效传达,既维持了行政权力运行的有序化,又有助于行政效能的提高。

   公务人员对于行政批示的执行义务既源于宪法与法律的直接规定,也源于科层制权力架构体系中的价值理性。科层制权力构造中每一个职位与权力都是固定不变的,每个职位都是科层制结构体系中的一个“节点”,每个“节点”是整个功能系统中的重要组成部分,“节点”下又含有子系统,起着承上启下的作用。依附于职位之行政权力,自上而下分配,形成金字塔型之权力结构。为了确保官僚机构的正常运转与目标实现,上级有权监督下级工作。“下级服从上级,并非服从负责人个人意志,而是服从非人格化之制度,在制度赋予上级管辖的事务范围内,下级有义务服从其安排。”[19]因此,行政批示是一种基于职务而来的权力,在科层制下其获得了绝对的执行力。哪怕是错误甚至违法的批示,从行政组织原则来说也必须执行。[20]我国《公务员法》第54条就明确规定,在上级不改变指示或做出立即执行的情况下,即使公务员认为该决定或者命令有误,也应当予以执行。[21]

   总之,行政首长对于其管辖范围内的所有行政事务享有支配权,行政批示属于负责人个人意志外化的结果,经过行政批示程序环节,负责人的个人意志转化为行政机关的意志。负责人的个人意志能转化为行政机关的意志源自于组织法对行政首长权力的概括授权,是负责人行使行政裁量权的体现。若将行政批示置于整个行政权力运行过程视野下观察,行政批示就是负责人个人意志转化为行政机关意志的过程,属于内部行政程序的范畴。我国的行政法学当然应该研究内部行政程序问题。

   (二)行为法视角下的行政批示行为

   如何运用行政法对行政批示行为进行规制呢?这有赖于对批示行为性质的认识。行政批示作为一种独特的行政现象,用现有的行政法理论进行描述颇为困难,对其性质的界定必将对现有行政法理论产生冲击,这或许能成为相关理论变革的契机。有学者认为行政批示只是行政行为作出的一种辅助程序,是行政机关负责人行使职权的手段之一,并不直接对外发生法律效果。行政批示的结果可能是具体行政行为也可能是抽象行政行为,但不能与行政行为等同,从性质上可以将行政批示界定为行政机关负责人行使职权时的外部表现形式与载体。[22]将行政批示的性质界定为负责人行使权力的载体与形式,笔者是赞同的。首先,行政批示不以发生对外法律效果为目的,行政批示是行政首长对其下属工作的一种指示,只在行政机关内部系统发生效力;其次,行政批示不涉及行政相对人的参与;再次,从整个行政过程来看,行政批示是行政权力运行过程中的一个环节,当然也是行政决定作出的关键环节。从表面上看,行政批示确实是负责人权力的外化,但是将其视作行政批示的性质仅是关注了行政批示的表象,并未抓住行政批示的实质,而将其界定为内部行政行为似乎更符合行政批示的本质。

   其实,对行政批示行为的行政法考察,可以从行政组织法、行政行为法和行政救济法等多方面来展开,前文已从行政组织法角度描述了行政批示的法律属性,要进一步认识批示的行为特征和性质,还必须寻求该行为的行政行为法意义和内涵。部分行政批示具有行政法上的行为法意义和内涵,意指行政批示行为虽然在传统行政行为范畴之外,但部分行政批示能够外化进而如同“行政行为”一般,甚至对行政相对人权利义务产生实质影响,尤其是“个案批示”。“外部化”是部分行政批示具有行政行为法意义和内涵的关键条件。

   一般认为,行政行为是指行政主体在实施行政管理活动、行使行政职权过程中所做出的具有法律意义的行为,关涉主体要素、职权职责要素和法律效果。首先,行政批示因为被认定为只是行政机关负责人作出的,尚未取得行政机关的名义,也尚未转化为行政行为,因此只是内部的过程性行为而非行政行为。然而,从实践来看,行政负责人往往代表的是行政机关的意志,行使了机关的权力;在普通民众眼中,行政负责人则是行政机关的化身,批示意见与机关文件(行政决定)的效力并无二致。因此负责人虽然不是一种明定的行政主体,但其实质上在行使行政机关的权力,代表了行政机关的意志,[23]尤其从保护相对人的角度出发,应认为符合了行政行为的主体要素。对行政批示的这种认识,将会挑战现有的行政主体理论。其次,行政批示是行政负责人的一种权力体现,是其依据组织法行使职权、履行职责的行为过程,无疑是符合了行政行为的职权职责要素。最后,行政行为要求产生某种法律效果。在行政批示的定义中,无拘束力的行政批示已被排除在外,有重要影响的行政批示或有决定性意义的行政批示肯定会产生某种法律上的效果,这是行使行政权力的必然结果。

在行政首长负责制的领导体制下,机关负责人在法定的职权范围内具有最高决定权,可在合法、合理的范围内自主决定行政事务,无需经过相对人或者办事人员的同意。因此,行政批示是一种特殊的内部行政行为,也具有从属法律性、单方意志性、自由裁量性等属性。其实,对内部行政行为与外部行政行为的划分,主流观点是以行为适用对象与效力作用对象的范围为标准的。内部行政行为的行为指向是行政系统内部的工作人员,不能对外,因此被排除在诉讼之外。然而,从行政批示的行为过程来看,领导做出批示之后传达给下属,下属根据批示的内容来行为,特别是在“个案批示”的情况下。因为,个案批示会直接涉及到特定相对人的权益,原先的内部行政行为具备一定的条件后效力外化,并引致对“个案批示”可诉性的讨论。这种效力外化的内部行为已经具有了一般行政行为的特征。例如,在“新安县人民政府诉新安县和兴化工有限公司行政决定案”中,[24]新安县主管环保工作的县政府领导具有针对县辖区内有关环保工作做出批示的权力。由其做出的批示被复印转交电管所执行,成为电管所做出强制断电行为的直接依据,并且该批示为行政相对人所知晓。本案中,批示虽然是内部行为,但明显对相对人权利义务产生了实质影响。这也佐证了行政批示在构成要件上与行政行为存在的诸多属性,是行政批示具有行政行为法意义和内涵的基础条件之一。如果行政批示不具有职权要素、意思要素、效果要素,那么它也不可能“外化”而对行政相对人权利义务产生实质影响。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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