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刘丹:托管抑或军事占领?

更新时间:2018-10-17 12:55:51
作者: 刘丹  

   【摘要】 对于二战后至1972年“琉球返还”期间的琉球,中外学者存在“琉球托管论”和“占领论”两种截然不同的定性,但两种定性都欠缺结合国际法的深度分析。从“去伪”的角度,将战后琉球的应然和实然地位两个维度结合国际托管法和军事占领法,将有助于分析并驳斥日本官方所称“钓鱼岛列屿隶属琉球,美国依据《旧金山和约》享有对琉球的‘施政权’后返还给日本,因此钓鱼岛‘主权’归日本”的主张。事实上,二战后的琉球群岛具有作为“潜在托管地”和作为“军事占领地”两个维度的地位;但无论从其中哪个维度出发,或者援引“剩余主权论”,都难以推导出钓鱼岛归属日本的结论。

   【中文关键词】 琉球地位;国际法;托管;军事占领;旧金山和约;剩余主权论

  

   琉球群岛的地理位置使其战略意义十分突出。钓鱼岛争端经久难解,与“冷战”时期形成的“第一岛链”不无关系,其中链上一环就是琉球群岛。对中国实现“海洋强国”的长期目标而言,琉球具有重要的政治、军事和战略意义。在钓鱼岛[1]主权归属“论战”中,日本政府长期强调琉球与钓鱼岛间的“关联”。日本政府声称:钓鱼岛历史上始终是日本领土“南西诸岛”一部分,从法律意义上确认日本领土的战后条约是1951年《旧金山和约》,钓鱼岛不但没有被包括在该条约第2条日本放弃的领土内,而且依据第3条该列屿作为“南西诸岛”组成部分由美国进行施政。此后在1971年《日本国与美利坚合众国关于琉球诸岛及大东诸岛的协定》(以下简称《琉球移交协定》[2])中,钓鱼岛被包含在把“施政权”归还给日本的区域内。[3]日本主张钓鱼岛的行政编制隶属琉球,琉球是日本的领土,因此钓鱼岛主权归属日本,[4]依据为《旧金山和约》第3条规定由美国托管琉球、美国把琉球“施政权”移交给日本的安排。随着舆论对钓鱼岛争端的关注,我国民间不仅有“还我琉球”的呼声,学界还出现“琉球地位未定”[5]的观点,[6]然而相关研究对日本钓鱼岛“主权主张”中琉球因素的关注相对较少。

   然而,中外文献对二战后琉球领土地位的学理定性差异较大。海峡两岸学者关于琉球的研究,多将二战后到20世纪70年代美日签订《琉球移交协定》时期的琉球定性为“托管”。[7]仅有个别学者将战后琉球定性为美国的“战略控制”[8]或“军事占领”[9]。相反,国外文献较少将琉球定性为托管,例如Robert D. Eldridge、[10]B. J. George[11]的研究一方面表明,琉球或由联合国托管,或“返还”日本都曾是旧金山和会讨论的方案,美国出于冷战需要绕开联合国单独占领琉球。Robert D. Eldridge、[12]Gavan McCormack、[13]Glenn Davis、[14]Nicholas Evan Sarantakes[15]等人的研究中,对二战后的琉球用“占领”“军事占领”“行政管理”等提法。日本学者涉及二战后冲绳问题的论著也常用“统治”“领有”[16]的说法。二战后琉球地位中外文献的巨大差异,让人产生以下疑问:二战后琉球地位的学理定性存在差异的原因何在?中国学者所主张的战后琉球托管是否为“伪命题”?基于《旧金山和约》的琉球地位应如何定性?“琉球地位未定论”是否有国际法依据?围绕以上问题,本文拟从国际法和国际关系史多学科角度,结合外交档案分析二战后的琉球地位,为我国东亚领土争端的战略决策提供参考。

  

一、《旧金山和约》与琉球托管


   学界对二战后琉球托管地位的定性,始于开罗会议罗斯福与蒋介石的谈话,而中外学者对琉球地位认知的差异,根源在于《旧金山和约》第3条的“琉球托管”条款。本章侧重对《旧金山和约》涉琉球托管的条款进行条约法分析,以探寻旧金山和会期间国际社会对战后琉球地位的讨论与安排。

   (一)联合国托管制度与战后的琉球安排

   1943年11月23日中美英三国首脑开罗会议期间,蒋介石和罗斯福会晤时讨论了军事合作、战后领土安排等议题。[17]罗斯福主动提及琉球问题,并数次询问中国是否要求该群岛。蒋介石称,“同意与美国共同占领琉球,并愿最终在一个国际组织(即后来的联合国)的托管下,与美国共同管理(该地)”,并表示“琉球与台湾在中国历史上地位不同。琉球为一王国,其地位与朝鲜相等”。[18]1944年1月第36次太平洋战争委员会会议上,罗斯福再次提到琉球问题,并称斯大林熟悉琉球群岛的历史、赞同琉球群岛应归还中国。[19]最终,中国对琉球的主张虽没有列入1944年12月1日《开罗宣言》,美国外交档案馆保留的共同声明的美方草稿(初稿与修订稿)和英方草稿并没有提及琉球。[20]不过,这几份文件不仅提到将日本在太平洋所占据的岛屿剥离,还提及把日本占领的台湾、满洲等归还中国。

   联合国托管制度[21]是参照国际联盟时期的委任统治制度建立的。根据《联合国宪章》,适用托管制度的领土包括:依据《国联盟约》属于国联时期“委任统治”的领土;二战后从战败国割离的领土;负有管理责任的国家自愿置于托管制度的其他领土。[22]在中华人民共和国联合国合法席位恢复前,台湾当局是联合国托管理事会的成员。二战后被纳入托管体制的托管领土及协议的顺序如下:1946年12月,第一届联大首先批准8个原国联时期的委任统治领土的托管协定;[23]1947年,有关太平洋岛屿的托管协定[24]也被安理会批准,该区域为原国联时期日本委任统治领土,现列入“战略防区”;1947年和1950年,联大通过瑙鲁和索马里的托管协定。三类托管地中,由美国托管的太平洋群岛是日本受国联委托管理的原委任统治地,1944年太平洋战争期间曾被美军攻占。

   在对待琉球群岛和作为日本“前委任统治领土”的太平洋岛屿问题上,联合国在领土安排的适用范围和法律依据方面存在不同。1947年4月2日安理会“第318号决议”[25]将国联时期根据《国联盟约》第22条由日本实施委任统治的太平洋岛屿(即马里亚纳群岛、加罗林群岛和马绍尔群岛)列为“战略防区”,由美国托管。[26]同日,安理会还通过另一份《日本前委任统治岛屿的托管协议》,将上述太平洋岛屿交由美国托管。[27]《旧金山和约》第2章“领土”第2条规定,“日本放弃与国际联盟委任统治制度有关之一切权利、权利根据与要求,并接受1947年4月2日安全理事会将托管制度推行于从前委任日本统治的太平洋各岛屿之措施”,[28]指向的就是安理会的“第318号决议”,第3条则对琉球群岛另行处理。但我国学界仍存在对二战后太平洋岛屿托管及其法律依据的误解和误读,主要表现为:(1)误将琉球群岛纳入日本前委任统治地的太平洋岛屿范围中;(2)误将安理会“第318号决议”或《日本前委任统治岛屿的托管协议》当作美国对琉球进行托管的“法律依据”。但无论是安理会“第318号决议”还是《日本前委任统治岛屿的托管协议》都不涉及琉球群岛,即使在《旧金山和约》里,对琉球群岛和日本“前委任统治领土”的太平洋岛屿也都区别对待,并规定在不同的条款中。

   二战后琉球群岛的领土安排,先有开罗会议“中美共管”的动议,后根据《旧金山和约》第3条置于联合国托管制度由美国单独管理。琉球的战后领土安排的特殊性在于:美国对琉球实施的占领和管理行为,既没有托管协议作为依据,又不曾在联合国的托管体系中运行。那么美国二战后对琉球群岛实施占领和管理的“法律依据”是什么?不同于其他经过联合国合法程序、在联合国大会或安理会机制下的托管领土,美国对琉球群岛占领并进行管理的“法律依据”仅指向《旧金山和约》,却没有合乎联合国托管程序要件的托管协议作为法律依据。

   (二)《旧金山和约》“领土条款”的条约法解读

   1951年9月8日,包括日本在内49个国家代表在美国旧金山歌剧院签署《旧金山和约》[29],和约于1952年4月28日生效,最终缔约国为46个国家。关于该和约的条约效力,我国多数学者主张该和约对中国而言是无效条约,对中国没有法律约束力。这些观点又分为日本对华负有战争赔偿义务等角度的“对华无法律效力说”、[30]从反法西斯联盟“不单独媾和”和“同盟国一致”角度的“非法无效说”、[31]从强行法和和约缔约缺陷角度的“绝对无效说”[32]以及“部分无效说”[33]。关于《旧金山和约》的效力问题,[34]其实还可细分为:《旧金山和约》是否有缔约瑕疵?《旧金山和约》对未缔约的第三方的法律效力如何?

   在美英主导的旧金山和会中,以对日“和约”形式签订的《旧金山和约》在缔约权和缔约方等方面存在瑕疵。1941年《对德作战采取联合行动的协定》第2条和1942年《联合国家宣言》第2条都有反法西斯同盟国“不与敌人缔结单独停战协定或和约”的规定;1943年中美英苏《四国关于普遍安全的宣言》中也宣布,涉及敌方包括投降等事项时“采取共同行动”。[35]从缔约方看,反法西斯同盟国中,对日战争中牺牲最大的中国被排除在外,前苏联也因其对和约条款的意见不被采纳等因素没有签约。从缔约过程和缔约方看,《旧金山和约》违反了“盟国一致原则”和“不单独媾和”的反法西斯同盟两大约定。

   根据“条约对第三方既无损也无益”的条约法原则,中国主张《旧金山和约》对己无效,具有切实的国际法依据。根据《维也纳条约法公约》[36]第34条“关于第三国之通则”,未经第三国同意,条约不得为该国创设义务或权利。中国不是《旧金山和约》缔约方,不受该和约的约束;中国自然无需遵守《旧金山和约》中为中国创设义务[37]的条款。但《旧金山和约》中为中国“规定权利”的条款,中国可否援引?结合《维也纳条约法公约》第36条,[38]即使《旧金山和约》有为中国“规定权利”的条款,因中国1951年9月18日声明[39]对和约明确表示反对,因此原则上难以援引。

   我国没有缔结《旧金山和约》,是和约“第三方”(third party),自然可以主张条约对己无效。但是,《旧金山和约》在40多个缔约国间仍具有条约效力。纵观亚洲领土格局,东北亚除日本是和约缔约方外,与日本存在岛屿争端的俄罗斯和韩国都不是缔约方;在南海,与中国存在岛屿争端的菲律宾和越南都是和约的缔约方。《旧金山和约》规定,凡因当事方对条约的意见引起“关于条约解释和执行的争端”,如不能通过特别求偿法庭或其他方式解决,则“应由国际法院解决”。[40]今后如日、菲、越等国提起涉领土争端的诉讼或仲裁时,理论上不能排除国际争端解决机构对《旧金山和约》条文适用和解释的可能,这将会直接或间接的触及我国的领土与岛礁利益。结合《旧金山和约》的“和约草案”,研究涉“领土”条款的缔约背景和条约解释,对维护我国领土权益意义重大。

   《旧金山和约》第2章的标题为“领土”,其中第2条涉及我国台湾、澎湖列岛和南海诸岛。第3条则对二战后琉球领土的处置和琉球托管问题做出安排。[41]第3条的“南西诸岛”“北纬29°以南”“以美国为唯一管理当局”等关键条约用语均有过重大改动,这些用语不仅对战后琉球群岛的领土安排有直接影响,还间接牵涉钓鱼岛问题:

第一,第3条采用“南西诸岛”而非“琉球群岛”的用语。《旧金山和约》不用“琉球群岛”而用“南西诸岛”,隐含了日本政府的政治意图。“南西诸岛”[42]中的“Shoto”是日文的英译,意思是“岛链”(chain of islands)。[43]日本窃踞钓鱼岛及其附属岛屿后,“南西诸岛”才出现在日本的地图中。[44]1941年“大西洋会议”到1945年间,美国国务院讨论和研究琉球问题的文件和会议都采用Liuchiu (Liuqiu)这一中国发音。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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