返回上一页 文章阅读 登录

王书成:转型中国之双轨宪制

更新时间:2018-10-11 00:49:06
作者: 王书成  
然而,这种从事实性命题推出规范性命题的做法是不成立的。也就是说,中国共产党的实质领导不意味着它应当是绝对的。这是一种基于现状合法化中国共产党统治的有效途径,但却是一种从事实性命题推出应然性命题的做法。况且,这既不能揭示出中国共 产党与全国人大的实质关系,也不能反映实践中双轨宪制的作用机制。

   从实践经验来看,中国共产党和全国人大在中国转型进程中都发挥着重要作用。如果宪政不仅是法典化的宪法规范,那么与其他国家一样,中国也有宪制。正如图什奈特(Mark Tushnet) 所论述的:

   在美国语境下,一个宪法秩序与其说是合众国宪制,不如说是英国宪制的变种。另外,正如立宪主义学者所发现的英国宪制的繁殖性,一个宪制秩序不应仅仅视为包含相对稳定的政治安排和指导性原则的司法原则和成文宪法,此种做法是富有启发意义的。[33]

   同样,由于成文宪法不能完全反映中国的宪 制秩序,将中国宪制秩序视为一种“变种”,也是有意义的。

   实际上,中国宪制已经由一种由党章和宪法构成的双层结构演化而来,这两种宪制都是不可缺少的,也不能被忽略。那么,关于此种双轨宪制如何形成,以及在这一双轨宪制结构下党和国家相互作用的条件是什么,尚需阐明。

   (一)国家宪制的强化

   历史地看,1949年新中国成立后,中国移植了前苏联的政治制度,并且在毛泽东时代采取了一种法律虚无主义的做法。[34]前国家副主席刘少奇曾对一个宪法学者说,“研究中国宪法是没有意义的”。[35]极具讽刺意味的是,刘少奇在“文 化大革命”遭受迫害的过程中,曾诉诸宪法权利以保护自己。毋庸讳言,在当时,人大制度和国 家宪法只是“橡皮图章”,或者说是为强化个人 魅力的工具。[36]第三届全国人大陷入瘫痪达十年之久也就不足为奇了,这意味着如果宪法受制于党的意志而失其至高性,那就不能得到严格的实施。

   过去三十多年来,中国经历了史无前例的经济发展和法制改革。为吸取“文革”教训,党意识到“法治”原则的重要性。1982年修订宪法在此过程中发挥了越来越重要的作用。例如,它明 确规定了下列人员每届任期不得超过5年,连续任职不得超过两届的任期制:国家主席和副主席,国务院总理和副总理,全国人大常委会委员长和副委员长,最高人民法院院长和最高人民检察院检察长。这种模式实际上也被地方政府采用。自 1982年邓小平实行干部退休制度改革后,这些关于任期的限制也被党的领导层采用。[37]可以说,这些相关规定得到了严格实施。尤其是考虑到国家结构组成了宪法的核心部分。

   然而,因为缺乏实质意义上宪法实施的司法审查机制和对政府违宪行为的防范措施,按照西方标准,许多学者简单地指责中国的宪法只是“装饰品”。[38]在“齐玉苓诉陈晓琪等以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育的基本权利纠纷”[39]—案(以下简称“齐玉苓案”)引发的宪法司法化浪潮的起伏转折之后,情况更是如此,中国宪法实施的司法审查可谓希望渺茫。2001年,最高人民法院对“齐玉苓案”有关宪法条款的解释提供了中国宪法的司法适用某种可能性,这种可能性曾被热情地欢呼。但是到了 2008年,当最高人民法院宣布前述司法解释失去法律效力后,此种路径也被关闭了。有观点认为,宪法的司法适用是对党的领导的潜在威胁,社会上也流行着有关最高人民法院发布内部指导性命令禁止法院遵从“齐玉苓案”判决的传言。这些都可以解释为彻底关闭宪法司法化可能性的事实。[40]在2008年12月,最高人民法院正式废止了此前几个司法解释的法律效力,“齐玉苓案”位列其中, 并且是唯一一个没有任何简短解释说明的案例。[41]由此看来,对中国宪法只不过是装饰品的批评也就可以理解了。[42]

   然而,这一结论却主要是从西方“法院中心主义”的路径中得出的。它忽略了这样一个事实, 即宪制也必须通过其他国家行为主体予以强化和实施。特别是,全国人大作为宪法规定的最高国家权力机关,[43]自1978年以来一直有效运转。根据现行宪法,全国人大拥有一系列专有的职能和职权:修改宪法,选举国家主席和副主席;根据国家主席的提名,决定国务院总理的人选;选举中央军事委员会主席;选举最高人民法院院长;选举最高人民检察院检察长,这些权力从来没有被其他国家行为主体所实施。[44]如果考虑到这一点,中国宪法不具有司法适用性并不意味着宪法不能够以其他的方式实施。

   与西方的政治制度不同,比如英国的议会主权和美国的三权分立,中国宪制是建立与人大制度的基础之上的。因此,从人大制度而不仅是宪法司法化的角度,来评价宪法实施可能是更有效的。

   人大制度在过去的三十多年中不断得到加强。全国人大会议严格按照八二宪法的规定如期举行,也就是说,它每年召开一次会议,并由全国人大常委会召集。[45]正如奥伯里恩(Kevin O’ Brien)所提到的,那种认为1978年后的全国人大和中国政治制度与毛泽东时代的情况类似的观点是错误的。尽管它仍然具有一定的威权主义色彩,对立法活动的检视将表明全国人大在中国已经履行着新的职能。[46]

   首先,在中断整整20年之后,法律草案被 重新提起。截至2010年,全国人大及其常委会已经通过了232部全国性法律,地方各级人大通过了8800多部地方性法规。这些构成了中国广义上的法律制度,包括七大部门法,涵盖政治、经济、文化和社会生活的各个方面,带有鲜明的中国特色。[47]全国人大在平行的和垂直的法律制度体系中处于核心地位,连接着执政党、国务院 及其工作部门,向下则通过地方人大延伸到各个地方。[48]

   其次,全国人大制度性监督功能被不断强化。在实践中,全国人大及其专门委员会和人大代表都履行着监督职能,这种监督指向国家机关和国家机关工作人员。监督可能是个人化和随机性的,也可能是制度化的和规范化的。[49]

   再次,人大代表在每届人大会议中发挥着越来越重要的作用。代表们不满的发言和尖锐的质询在1979年后数十年来的人大会议中已经成为常态。譬如,1988年人大代表就曾集合起来批评时任总理关于知识分子可以通过兼职来增加收入的建议,认为这是一项“不适当的措施”,干预教学和研究,长远来看将损害“国家利益”。不仅如此,一些代表公开反对时任总书记关于这种 政策是“必要的和可能的”看法。[50]这里,关键 的区别在于,代表们只要“实事求是”且符合公共利益,他们就能够自由发言和投票。[51]时任全国人大法制工作委员会副主任委员张友渔曾说:一些代表不满足在会议之外讨论问题的现 状,……并且总想做更多事情。他们有的要求直接介入政府、法院和检察院的工作,有的直接处理民众申诉、批评和建议。[52]

   2005年,全国人大发布了《处理人大代表的询问和质询的程序规定》来强化代表们的作用,这无疑向一个更加公开、协商性的制度又迈进了一大步。[53]现在,代表们在人大会议上向官员提出询问是非常正常的事情。在2009年全国人大 会议上,一位来自河南省的代表就曾质询教育部 长有关全国范围内的教育资源分配不均问题。[54]尽管代表们的投票是有限度的,但更加有效。根据国家宪法,全国人大代表决定政府工作报告通过与否,他们的投票反映了对政府工作报告的满意度。例如,在2013年的全国人大会议上,605名代表对最高人民法院工作报告投了否决票,创下历史新高。

  

第十二届全国人大表决结果(2013年3月17日)

  

另外,在某些领域,单一提名候选人选举被改为竞争性选举,在投票权问题上,也就授予了代表们更多的自由。在2013年的全国人大全体会议上,161名全国人大常委会成员就是从174 名提名候选人中选举产生的。有时候,党提名的高层任职候选人可能不被接受。在1995年的全体会议中,就有超过三分之一的代表没有支持党提名的副总理候选人姜春云,超过四分之一的代表没有支持国务院关于银行法和教育法草案的建议。[55]

   比较而言,全国人大的代表机制与自由民主国家并不相同,这些国家的行政机关总是努力通过游说、拉票活动来操纵立法。当然,在本质上,正如皮特金(Hanna F.Pitkin)所言,代表意味着规范性和制度性的回应,并且只能在有关政治体制的总体结构和职能中予以讨论。[56]人们已经意识到,立法活动中的代表,如决定的影响,没有人们想象中的那样清晰。他们的观念是建立在对代表不是选民们的木偶,而是具有自主意识的个人的观察基础之上的。这种意识,至少潜在地决定了代表的角色和职能。因此,他们强调代表的角色定位,而不是决策、点名投票和选民意见之间的关系。[57]

   因此,在将立法的能力应用到现实生活过程中,代表们作为立法者的代表意识和意愿显然发挥了一定的作用。[58]在西方多党制的范例和代表制之外更加广阔的视野中,立法活动中的代表决不是虚拟变量。我们应当评估各种立法活动的“意义”,并且将它们置于连续的代表行为之上予以考察,至少按照代表水平将它们在更加宽泛的意义上进行考察。[59]在这种意义上,一个全国人大代表同样拥有它的代表机制,尽管其民主水平要比自由民主国家的要低。比如,非民主国家的立法活动一定程度上的代表性的存在就变得可以理解,且能够描述和比较。在现代复杂的社会中,有关代表机制的配置或许能够产生可行的代表原理而不仅仅是政府代表。[60]因此,即使代表形式、代表活动与自由民主国家的立法监督不同,在脆弱的制度化体系中带有较强行政干预色彩的代表也具有相似的目的。[61]

   地方人大会议制度同样得到加强。地方人大可以拒绝党提名的国家公职领导人。一份关于 27个省份的地方人大的调查报告显示,有18个省份曾经否决了49名(总人数712人)党提名的候选人,否决率达到4%。 [62]2006年,全国人大常委会颁行了《各级人民代表大会常务委员会监督法》。关于地方各级人大的职能和权限,还包括:(1)听取和审议地方人民政府、人民法院和人民检察院的专门工作报告;(2)审查和批准决算,听取和审议本行政区域内的经济和社会发展计划及预算实施的情况的报告,听取和审议审计报告;(3)检查法律法规实施情况;(4)检查其他规范性文件的备案情况;(5)询问和质询; (6)特别问题调查;(7)审议和决定有关单位辞退公职人员的案件。[63]  这些无疑反映了地方各级人大的巨大发展及其在地方政治中角色的强化。实践中,地方人大常委会也会因为对某些法院工作中诸如司法不公等问题不满而否决地方法院的工作报告,2007年衡阳市的人大常委会就是如此。有时还否决地方政府工作报告,比如2006年郑州市的人大常委会。[64]另一个例子是彬州市人大常委会依据《宪法》第110条不批准检察院检察长的任命。[65]同时,地方各级人大也不再简单地抱怨系统性的问题,而是积极探索法律所未规定的强化自身职能的“新形式”,包括检查和评估部门执法责任制、法律监督书和个案监督。[66]

   如此看来,说中国宪法不过是“装饰品”的观点,主要基于法院是宪法实施的核心之自由主义主张。[67]但如上所述,在中国语境下,国家宪制的真正根基不在于法院体系,而是人大制度;因为根据宪法,人大的一个根本性职能就是创造和维护国家行为主体,包括法院。[68]

(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/112760.html
收藏