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郑贤君:全国人大宪法和法律委员会的双重审查属性

——作为立法审查的合宪性审查

更新时间:2018-10-11 00:31:31
作者: 郑贤君  
以经济建设为中心,坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论,坚持改革开放。”

   宪法教科书在阐明宪法和普通法律区别时指出,一切法律制定都须以宪法为依据,这是对立法须受合宪秩序拘束的学理阐释。部门法制定载明“依据宪法,制定本法”表明立法自律,实践中立法机关在立法过程中自觉贯彻宪法价值,积累了为数可观的事例。

  

三、“全国人大宪法和法律委员会”不是法规备案审查室


   更名后的“宪法和法律委员会”增加了新的职能,但保持原有工作职能,继续承担对法律草案的审查。2018年6月20日,全国人大法工委主任沈春耀指出:“全国人大宪法和法律委员会履行统一审议法律草案等职责,向全国人大及其常委会提出法律草案审议结果报告、修改情况汇报等重要文件。“这些职责是现行有关法律规定的、由原法律委员会承担的职责,更名后,要对宪法和法律委员会继续依照相关法律规定履行职责问题予以明确”。

   更名后法律委员会的名称增加了“宪法”一词,意味着宪法和法律委员会不仅审查法律草案的合法性,还须审查其合宪性。通过对所有法律草案是否符合宪法进行审查,宪法和法律委员会加强了立法过程中的宪法实施。这需要区分其与法规备案审查室的差异,二者的宪法地位和性质千差万别,对此不可不察。法规备案审查室成立于2004年,其机构和组织并无明确的规范依据,无论宪法、《全国人大组织法》、《立法法》、《监督法》、《全国人大议事规则》、《全国人大常委会议事规则》都未对法规备案审查室作出明确的规定。《立法法》仅在第五章将标题规定为“适用与备案审查”,但对法规备案审查室的地位却未置一词,其实际地位是全国人大法制工作委员会的辅助机构,“为全国人大常委会履行备案审查职责提供服务保障”[⑦]。与宪法和法律委员会相比,二者的区别如下:

   首先,地位不同。宪法和法律委员会是全国人大的组成部分,其地位是权力机关,在闭会期间受全国人大常委会的领导。法规备案审查室是全国人大工作机构的辅助机关,隶属于全国人大法制工作委员会。其次,性质不同。宪法和法律委员会是立法机关,作为全国人民代表大会下设的专门委员会之一,宪法和法律委员会具有审查权。法规备案审查室仅为立法机关的工作提供服务保障,并无“审查权”。第三,权力不同。宪法和法律委员会对法律案审查后,有权提交审议报告结果,以及修改情况的汇报。法规备案审查室的职能是“备案”而非“审查”。“备案”与审查不同,备案的含义是登记,并无处分所登记的规范性文件的权力。第四,对象不同。宪法和法律委员会有权审查所有向全国人大及其常委会讨论的法律草案。法规备案审查室并不能审查法律草案,只能对行政法规、司法解释、地方性法规、自治条例和单行条例进行登记、备案、整理、负责转交法工委。第五,审查程序不同。宪法和法律委员会审议法律草案时,应当邀请有关的专门委员会的成员列席会议,发表意见(32条),可以举行听证(36条)。法规备案审查室对颁布后的行政法规、地方法规、自治条例和单行条例、司法解释进行登记、备案。第六,审查效力不同。《全国人大组织法》第20条规定,法律委员会统一审议法律案后,向主席团提出审议报告和法律草案修改稿,对重要的不同意见应当在审议结果中予以说明,经主席团会议审议通过后,印发会议。法规备案审查室既无权就法律草案提出建议,也无权拟定修改稿。

   质言之,立法审查的主体是全国人大宪法和法律委员会,而非法规备案审查室。虽然法规备案审查室承担了一部分法规备案审查的工作,但须明确的是:一是实际审查权由全国人大常委会行使;[⑧]二是其所作的工作是宪法监督意义上的审查;三是其所作的是事后审查;四是其所做的工作是辅助法工委。

  

四、审查法律草案但非违宪审查


   宪法和法律委员会负责统一审议法律草案,在此须区分法律案与法律草案。法律案是指进入人大立法程序,由人大代表、各代表团、各专门委员会、主席团审议的涉及法律的议案;法律草案是指立法机关委托各机构和团体负责起草的有关法律案的草稿,包括专家稿、建议稿等。五部法律交替使用“法律草案”和“法律案”,没有严格区分二者之间的差异。

   法律草案涉及何为法律,只有那些进入立法程序中,被宪法和法律委员会审议的才可称法律草案。一般而言,法律草案须经过三读程序,那些不经过三读程序就表决的文件不能称为“法律草案”,只有被全国人大或者全国人大常委会审议的宪法修正案、基本法律、法律以及法律修正案才可称为法律草案。被审议的全国人大常委会制定的决定不能称为法律草案;[⑨]被审议的工作报告、预算案、国民计划不能算作法律草案。行政法规、部门规章、地方性法规、自治条例和单行条例,以及司法解释不能作为法律草案,它们分别由行政机关、地方权力机关、法院、检察院制定,其制定并不经过“三读程序”。

   在《监察法》草案的讨论过程中,一些学者提出对法律草案进行合宪性审查,但其主张究竟是立法审查还是宪法监督意义上的审查,却模棱两可。其所主张的依据有二:一是认为我国宪法第62条第(十二)项规定全国人大有权“改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定”;二是认为全国人大既是立法机关,又是宪法监督机关,由其在在立法过程中对法律草案进行审查是适当的。不可否认,在立法过程中对法律草案进行合宪性审查有其正当性,但依据“全国人大有权改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定”则是不恰当的。首先,该条是宪法监督意义上的审查,而非立法过程中对法律草案的审查;其二,全国人大常委会的决定不是法律草案,而是具有法律性质的规范性文件;其三,全国人大对全国人大常委会的决定并非立法过程中的事前审查,而是事后审查;其四,全国人大不可能在立法过程中“改变”或者“撤销”全国人大常委会不适当的决定,改变或者撤销属于事后审查;其五,就当时监察法草案的性质而言,它既非是全国人大常委会制定的,也不能称为“决定”,更不属于全国人大立法审查的范围;其六,彼时的监察法草案是否属于公权力的行使尚有疑问,因其尚未进入立法程序,其性质并非法律草案,而仅仅为征求意见稿。[⑩]简言之,即使立法过程中对监察法草案进行合宪性审查的观点具有正当性,亦需在区分作为立法审查的合宪性审查与作为宪法监督意义上合宪性审查差异的前提下,检视其论据的可靠性。

   殊途同归,认为《监察法》草案不能作为合宪性审查的对象,不能对其进行抽象规范控制,其观点依然有可指摘之处。原因在于,这一观点预设现阶段的中国已经存在类似法国宪法委员会的宪法监督机构,只是由于监察法草案尚不构成公权力的行使,不能作为违宪审查的对象进行合宪性审查。此言差矣!虽然我国宪法规定全国人大和全国人大常委会负责监督宪法实施,实践中通过法规备案审查法律之下规范性文件,[11]共修改、废止相关地方性法规35件,拟修改、废止680件,[12]但其理论基础与制度并不同于法国的宪法委员会。宪法是“色盲”乃公民之幸,但宪法学者须尊重规范事实。这就是说,无论主张在立法过程中审查监察法草案,还是反对在立法过程中审查监察法草案,其心目中都预存一个可以事先审查法律草案的法式宪法监督机构,只是谁有资格成为审查对象。

   辨明立法过程中法律草案的合宪性审查,既须区分立法审查与宪法监督,还须识别何为法律草案,不能将立法过程中的事前审查假想为法国的宪法委员会,拼凑出一个性质不明的合宪性审查。这不仅让人联想起《围城》对三闾大学一干教授在后方对自己被日本人焚毁的子虚乌有财产的辉煌追忆的描述。这无疑于说,通过臆想一个不存在的机构,运行不存在的程序,试图审查一个有违宪嫌疑的法律草案,以期满足对法国宪法委员会审查法律案的全部想象。

  

五、审查标准与效力


   合宪性审查具有复合性,立法过程中审查法律草案所适用的标准与宪法监督所适用的标准同一。所谓审查标准,是指依据宪法原则、精神和规范审查法律草案,这在实际上涉及如何遵守宪法以及遵守宪法的什么。宪法既包含了原则,也包含了原则,二者均可作为审查标准。本文认为,应在总体服从“不抵触”的前提下,恪守“遵守宪法和法律”、“违反宪法之禁止”与“不得超越宪法授权”。

   (一)审查标准

   “不抵触”是指法律草案不得与宪法相矛盾和冲突,其规范依据是宪法第五条。该条规定:“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。” 在《物权法》起草过程中,曾有学者向全国人大常委会建言,认为物权法草案规定的私有财产与公共财产平等保护违宪。宪法第十二条规定,社会主义公共财产神圣不可侵犯,第十三条规定公民的合法的私有财产不受侵犯。如果从字面意思看,宪法对两类财产设置了不同的保护方式,物权法草案的平等保护显然与宪法规定的区别对待相矛盾。当然,这是一个宪法解释问题,如果从体系解释来看,结合宪法序言、总纲和基本权利条款,物权法的平等保护规定就不属于与宪法冲突。

   1.遵守宪法。遵守是指尊重和拥护,其规范依据是宪法第五条第2款。该条规定:“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。”立法机关是国家权力机关,其主要职责是制定法律,在法律制定过程中必须尊重和拥护宪法的基本原则、理念,精神以及规范,如宪法确立的人民主权原则、民主集中制原则、法治原则、人权保护原则、社会主义原则等。宪法和法律委员会在审查法律草案的过程中须予遵守。

   2.违反宪法之禁止。立法机关制定法律不得违反宪法,其依据是宪法第五条第3款。该条规定:“一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。”此处所追究的是政治责任,指那些违宪法律草案的相关条款必须撤销、修改。何为“违宪”?一般认为,违宪有三要件:一违宪 多种主体是国家机关和工作人员;二是违反宪法,即宪法全部,包括序言、总纲、基本权利和义务、国家机构和国家标志都须遵守。三是宪法责任。具体包括政治责任,有时也可能涉及法律责任?例如,宪法规定平等原则,涉及男女、种族、地域歧视的草案内容须以修改。宪法保护基本权利,宪法和法律委员会在审查法律草案之时,须使用比例原则,权衡限制手段与合法的政府目的之间的关系,用必要性、妥当性和最小比例三原则予以关照;如若涉及基本权利冲突,就须适用法益平衡原则,兼顾不同主体之间的利益。

3.不得超越宪法授权。立法机关制定法律必须在宪法规定的权限内、依据宪法规定的程序行使权力,任何机关不得行使宪法所未明确授予的权力,其规范依据是宪法第五条第4款。该条规定:“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”任何法律制定,要么依据宪法,要么有宪法明确授权。首先,对那些限制人民基本权利的法律,必须依据法律保留原则,由法律规定或者由法律授权,《立法法》第九条对此予以明确;其次,那些涉及人民基本权利法律,必须坚持“不得溯及既往原则”;最后,授权明确性原则。对那些授权立法,立法须明确授权目的、授权事项、范围、期限、授权原则、限制,以及对授权的监督或者。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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