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王海东:清末海关反腐启示录

更新时间:2018-10-07 20:32:57
作者: 王海东  

  

   在漫长的中国封建王朝里,腐败是一大无法根治的顽疾,屡禁不止,愈演愈烈,成为长堤溃败的蚁穴。所有的家天下王朝都没有摆脱这样的厄运,都在腐败之癌的蚕食中,逐渐衰败落寞,进而江山易主,生灵涂炭。

  

   于是,但凡睿智的君王,无不痛恨腐败,与之进行卓绝的斗争,不仅有制度建设,还有严刑峻罚。明太祖朱元璋因出身卑微,尤为痛恨贪官,他规定:地方官只要贪污受贿六十两以上,就要在土地庙前剥皮,人皮里面填充稻草,之后放在官府大堂的公座旁,以警醒其他官员。然而,贪官们却无惧于这样的毛骨悚然之戒,依然前仆后继地贪墨,使得大明王朝成为最腐败的时代之一。人们悉知的“康乾盛世”,其实也是腐败的高发期,英明的康熙和乾隆面对腐败也无可奈何,终究无法医治好制度的毒瘤,挽救不了大清灭亡的悲剧。

  

   究其根源,不难发现其缘由主要有:古代封建王朝制乃一家一姓之天下,而非天下人之天下,国家被私有化,主权不在民,为了自家利益而置天下人于不顾,这是其国祚夭亡的根本原因。天下公器执于一姓一人之手,缺乏应有的政治理性,绝对权力导致绝对腐败,不仅地方官僚腐败,就连王公贵族都腐败不绝,甚至连皇帝都腐败,为了满足穷奢极欲的生活,一些昏庸的帝王不惜卖官鬻爵或是随意增加赋税。《剑桥晚清史》提供了一个有力的证据:“按照清朝政策的公开表示,商业利益服从国家的政治利益。但在私下里,甚至清朝历代皇帝都把广州贸易视为个人利益的重要来源。海关监督被外国人误认为是户部的代表,实际上,它由内务府授权,负责把广州每年海关税收多达85.5万两的现银输入统治者的私囊。海关监督功绩之大小,视其满足皇帝私人定额的能力而定。”[1]

  

   再者,数千年的封建王朝一直都是以“人治”为中心,制度建设有限,即便有相应的制度,也几乎没有贯彻落实——明文法制是摆设,实际工作却依照潜规则行事,长此以往,腐败成风。而反腐败也是基于人治,而非法治,故而反腐效果全在于君王一人之能力与决心。监督机制缺少活力,只有来自官方的监督,且由帝王或者宰辅任命,没有民间力量的加入,不仅权力有限,往往陷入“监督者悖论”,即监督者无人监督,监督者与被监督者汗瀣一气,同流合污。

  

   此外,古代官吏的薪俸低廉,福利微薄,却又无其它途径增加合法收入,故而腐败就成大多数官员的选择。东汉政论家崔寔,曾任太守,“历位边郡,而愈贫薄。建宁中病卒,家徒四壁立,无以殡殓”,主政一方的长官竟然如此贫穷,其他低级别的官员之待遇可想而知。明代正七品县令的月俸只有七石五斗,要养活一家之人,的确不易,更何况还没有其它国家福利待遇。因而被讽为,有明一朝,官俸最薄。即便是大清,官员的薪水也是捉襟见肘。曾国藩任翰林院检讨时,年俸约为一百二十九两,年支出约为六百零八两。个人财政赤字约四百八十两,只能自己想方设法解决。这种状况居然是当时京官们的常态。[2]不贪的话,如何解决债务难题?且贪腐的风险成本相对较小,而收益却无法估量,因此贪腐现象蔚为大观,便是情理之中的事情。

  

   如此一来,在古中国的王朝时代里,不贪者反倒成为特例,被誉为清官或者廉吏,而这样的榜样,不仅要背负着沉重的道德十字架,还要终生过着清苦的生活,实非常人能为。被康熙赞为“大清第一廉吏”的于成龙,一生艰苦朴素,去直隶为官,他“屑糠杂米为粥,与同仆共吃”;在江南任上,他“日食粗粝一盂,粥糜一匙,侑以青菜,终年不知肉味。”被江南民众称为“于青菜”;官至两江总督,去世时,随身物品却只有一身官服,令人敬佩!而这样的圣人,令那些贪图享乐的凡夫俗子们望而却步,因此贪墨之风成为官场的惯例,众人心照不宣,默然苟且。更可怕的是就连百姓们也视之为“应然之事”,当官不贪不正常的社会风气席卷着历史。

  

   然而,在腐败成常态的历史上,清末的海关竟然成了一个特例,从最腐败的衙门变为最廉洁的部门,自1861年到1908年,海关几乎杜绝了腐败,成为当时中国政府的唯一净土,以致于被认为是“世界行政管理史上的奇迹之一”。[3]这一奇迹是由赫德及其所代表的英国政治理念所开创的。

  

   晚清政府屡遭外敌入侵,经历两次鸦片战争之败后,被迫开放口岸,英中贸易升级,英商大量入驻中国,清政府迫于形势,不得不进行政治改革,于是海关改革成为中英双方的共识——海关腐败,既是清政府的痛处,也是英国所憎恶的毒瘤。经过双方多次谈判,最后达成一致:推行中国海关改革,由外国人代管海关,最高长官为“总税务司”,全权负责管理海关一切事务。于是1863年中国海关迎来了第一个总税务司赫德。

  

   这位年仅29岁的青年,带着勃勃的野心开启了他的政治之航。他一改中国式的反腐模式,而是进行全盘的改革,彻底清除腐败的温床。建立完善的会计制度,引入英国新财政制度。清晰明确的账目使得损公肥私的行为无处藏身。同时,建立独立的审计制度,专门成立稽查账目税务司,这是一个独立的机构,权力极大,相关部门都得接受严格的审查。接着,他推进海关人事制度改革,借鉴英国的文官制度,进人必考,杜绝一切关系户;更狠的是,他几乎不录用中国人,重要的岗位全部用外国人。与此相应,推进工资待遇制度改革,全面实行高薪养廉,除了年薪外,还有奖金与福利津贴,工作业绩突出者还有额外的奖励,工龄越长,待遇越高。晚清李慈铭任户部郎中(正五品)时,年薪仅135两白银;一位九品芝麻官,年俸33两,禄米33斛,折合成人民币2万余元,而海关级别最低的“额外通事”年俸为240-360两白银,年薪上千两白银的海关官员比比皆是。

  

   因此,改革一推行,就收到显著的效果,海关行政效率大大提高,腐败之风迅速被遏制,税收猛增,致使清政府接连不断地褒奖赫德——1864年升其为按察使(三品)、1869年晋升为布政使(二品)、1889年提为正一品、1901年封为太子少保,可谓荣耀至极!1911年他死后,被追封为太子太保,恐怕受到如此礼遇的外籍中国官员,无出其右者。

  

   清末海关反腐的成功是一个绝无仅有的典范。在赫德的治理下,清政府海关税收迅速增加,1861年海关税收490余万两,约占总财政收入的9%,至1871年,就达到1100余万两,翻了一番,1885年海关税收比为18.8%。而到1904年赫德离职时,已经达到3020.65万两,翻了六倍多。1887年海关税收占总财政的比重接近25%。这无疑缓解了晚清的财政难题,也是赫德能够平步青云的秘密所在。魏尔特在《赫德与中国海关》中指出:“赫德任期内海关人员的违法行为没有超过五起”,据统计从1854到1870年,海关关员中共有4人行为不轨,1名因经商,1名因受贿而被除名。

  

   此例表明,腐败行为并非无法医治,而是要如何去根治的问题?赫德对制度的信任是建立在对人性的怀疑之上,即制度理性更为可靠,以制度反腐优于人治反腐,建立完善制度,实行权力制衡,提升监督权,使人不能贪腐。竭力消除腐败的条件,改变关员的观念,提高待遇,解决后顾之忧,使人不愿贪腐。对于腐败分子,赫德坚决严惩不贷,执法必严,没有“下不为例”,使人不敢贪腐。从而有效止住贪腐之风,使得海关衙门焕然一新。史学家唐德刚赞其为:最有效率、有最好人事制度、员工薪给福利最好而贪污绝少的两个现代化大机关之一。[4]当然,需要指出是英帝国主义的赫德,是基于其国利益而进行的改革,改革的目的是为了掠夺更多的利益。此外,要推进反腐败事业的进程,还需要扭转社会风气,使人们真正懂得主权在民,权要为民所用,只有公于天下的权力,才是合法的权力,从而铲除腐败的土壤。不可否认的是,赫德的自利之举,产生了利他的效果,不仅有利晚清政府,还有利于今人探索反腐败的有效方法与路径。

  

   参考文献:

  

   [1]《剑桥中国晚清史(1800—1911)》,中国社会科学出版社,1985年,第173页。

   [2]张宏杰:《顽疾》,人民出版社,2017年,第12页。

   [3]王宏斌:《赫德爵士传》,文化艺术出版社,2012年,第1页。

   [4]唐德刚:《晚清七十年》,岳麓书社,1999年,第179页。

  

   来源:云南社科网http://www.sky.yn.gov.cn/zgsd/03506834096988151938

  

本文责编:川先生
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