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韩大元:论党必须在宪法和法律范围内活动原则

更新时间:2018-10-02 01:19:40
作者: ​韩大元  

   内容摘要:“党必须在宪法和法律的范围内活动”既是《中国共产党章程》的明确规定,也是《中华人民共和国宪法》的基本要求。从党的中央组织到基层组织,从领导干部到每一个党员,都必须在宪法和法律的范围内活动,维护宪法尊严,依照宪法办事,保证宪法的实施。这一原则的基本要义是,党领导人民制定宪法,尊重宪法,在党的活动中模范地遵守宪法,弘扬宪法精神,坚持依宪执政原则,确保党的执政行为的合宪性。在新时代,特别是全面依法治国、全面从严治党的历史进程中,有必要完整、准确地理解并切实落实这一原则。

   关键词:宪法;宪法规范;依宪治国;依宪执政;宪法实施

  

一、问题的提出

  

   2018年是改革开放40周年。我国现行宪法为改革开放提供了有力的宪法基础,推动了国家的发展与进步,回应了人民创造幸福生活的期待。目前,在国家和社会发展过程中我们仍面临着一些挑战与问题,需要通过全面宪法实施来加以解决。

   “宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施。”[1]实现全面推进依法治国,加快建设社会主义法治国家首要的要求与基础性工作是全面贯彻实施宪法。党的十八大以来,中国共产党高度重视宪法在治国理政中的重要地位,不断落实宪法实施的制度。2012年12月4日,习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中指出:“依法治国,首先是依宪治国;依法执政,关键是依宪执政。新形势下,我们党要履行好执政兴国的重大职责,必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。党领导人民制定宪法和法律,党领导人民执行宪法和法律,党自身必须在宪法和法律范围内活动,真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。”党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下称“十八届四中全会《决定》”)指出:“党的领导和社会主义法治是一致的,社会主义法治必须坚持党的领导,党的领导必须依靠社会主义法治。”党的十九大报告强调宪法在治理国家中的地位与作用,提出“加强宪法实施的监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威”,明确提出“树立宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念”。十九届二中全会再次提出“各级党组织和全体党员要带头尊法学法守法用法,任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权,一切违反宪法法律的行为必须予以追究”。十九届三中全会通过的《关于党和国家机构改革的决定》中建议将全国人大法律委员会更名为“宪法和法律委员会”,作为推进合宪性审查工作的具体措施。2018年3月11日通过的宪法修正案第44条正式设立全国人民代表大会宪法和法律委员会。

   可以说,随着改革开放的不断深入推进,执政党更加重视宪法在治国理政中的作用,不断丰富和完善“党必须在宪法和法律范围内活动”原则的内涵,使之成为当代中国具有时代意义的开放性、规范性与战略性的原则。在全面依法治国的新形势下,要把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平,就要坚持党的领导,不断提高党的执政能力和领导水平。2017年修改的《中国共产党章程》在“总纲”最后一个自然段中要求:“党必须在宪法和法律的范围内活动。”这一规定,进一步明确了党的活动范围与方式,阐明了党章与宪法的基本关系。

  

二、“党必须在宪法和法律的范围内活动”的由来


   早在1954年宪法的制定过程中中国共产党强调了执政党遵守宪法的重要性。刘少奇在“关于中华人民共和国宪法草案的报告中”就指出,“中国共产党是我们国家的领导核心。党的这种地位,决不应当使党员在国家生活中有任何特殊的权利,只是使他们必须担负更大的责任,中国共产党的党员必须在遵守宪法和一切其他法律中起模范作用”。[2]据文献记载,作为规范性的表述,“党必须在宪法和法律的范围内活动”最早是在1982年9月6日党的十二大通过的《中国共产党章程》(下称“1982年党章”)中规定的,具有标志性的重要意义。它的写入,很大程度上是基于“文革”的经验教训,其目的在于保证党内生活的民主性,防止出现“无法无天”的不正常现象。这是我们党对“文革”与自身建设的一次历史性反思,重新审视了党内民主生活发展的原则,防止因民主滥用、无政府主义、个人凌驾于制度之上而出现不稳定局面。作为执政党,将这一原则明确写入党章,也昭示着党通过宪法治理党内生活与国家治理,开启中国特色社会主义发展道路。

   (一)作为1982年党章思想基础的《历史决议》

   将“党在宪法和法律的范围内活动”原则写入党章,经历了一个不断解放思想的过程。为总结“文革”历史教训,对中华人民共和国成立以后二十七年的一些历史问题重新评价,党的十一届三中全会之后,党中央决定起草一份有关历史问题的决议,从而统一党内外思想,结束一些重大问题的争论。1981年6月27日,《中国共产党中央委员会关于建国以来党的若干历史问题的决议》(以下简称“《历史决议》”)由党的十一届六中全会通过。《历史决议》中指出:“根据‘文化大革命’的教训和党的现状,必须把我们党建设成为具有健全的民主集中制的党。”为此,党要处理好同其他组织的关系,明确提出:“党在对国家事务和各项经济、文化、社会工作的领导中,必须正确处理党同其他组织的关系,从各方面保证国家权力机关、行政机关、司法机关和各种经济文化组织有效地行使自己的职权,保证工会、共青团、妇联、科协、文联等群众组织主动负责地进行工作。党要加强同党外人士的合作共事,发挥人民政协的作用,在国家事务的重大问题上同民主党派和无党派人士认真协商,尊重他们和各方面专家的意见。党的各级组织同其他社会组织一样,都必须在宪法和法律的范围内活动。”

   《历史决议》的这一段表述,后来虽有个别文字调整,但内涵几无变动地进入1982年党章之中:“党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家的立法、司法、行政机关,经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。共产党员只占全国人口中的少数,必须同党外群众亲密合作,共同促进社会主义祖国日益繁荣富强,直至最后实现共产主义。”《历史决议》提出了“把我们党建设成为具有健全的民主集中制的党”的要求,完成了“如何在党的指导思想上完成拨乱反正”的重大任务,实际上为党的十二大修订党章奠定了必要的思想基础和理论基础。

   (二)邓小平对民主法制重要性的强调

   《历史决议》的起草工作是在中央的领导下,由邓小平具体主持下进行的。[3]在起草过程中,邓小平多次对决议稿的起草和修改提出意见。他指出,“确立毛泽东同志的历史地位,坚持和发展毛泽东思想”应当是《历史决议》最重要、最根本、最关键的一条。

   在邓小平看来,领袖人物出现错误最重要的原因并非个人品质,而是制度问题。“我们说,制度是决定因素,那个时候的制度就是那样。”[4]1980年8月18日,邓小平在中央政治局扩大会议上发表了《党和国家领导制度的改革》讲话,提出领导人遵守制度约束的重要性。他说:“我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。即使像毛泽东同志这样伟大的人物,也受到一些不好的制度的严重影响,以至对党对国家对他个人都造成了很大的不幸。不是说个人没有责任,而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题,关系到党和国家是否改变颜色,必须引起全党的高度重视。”[5]

   从《历史决议》继续前溯,可以发现,反复强调制度的重要性,强调加强民主法制建设,强调落实民主集中制,是“文革”结束后很长一段时期里党中央和邓小平的核心关注点之一。1978年12月13日,邓小平在中共中央工作会议闭幕会上发表的《解放思想,实事求是,团结一致向前看》著名讲话中指出:“为了保障人民民主,必须加强法制。必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[6]1979年9月29日,时任全国人大常委会委员长的叶剑英代表中共中央,在庆祝中华人民共和国成立三十周年大会上发表讲话指出:“必须在党内生活和国家生活中充分发扬民主,在各级组织中坚持民主集中制,实行集体领导。必须进一步健全党的纪律和社会主义法制,切实保障全体党员和全体公民的民主权利,使党内民主和社会主义民主制度化、法律化。”这些论断体现出这一时期党的执政理念的重要发展。通过民主的制度化、法律化,改善党的领导方式,通过民主集中制防止重大问题“一两个人说了算”,逐渐成为执政党内的高度共识。

   (三)《历史决议》起草过程中的有关讨论

   研究党在宪法和法律范围内活动原则的内涵,需要了解《历史决议》的形成过程,一个重要的线索是其起草过程和背景。胡乔木是《历史决议》起草小组的主要负责人,参与起草了《历史决议》中的“文化大革命”部分。他对《历史决议》中的诸多重点难点问题作出了恰当的分析,提出了经得起历史检验的解决方案。

   对于“文革”的教训,胡乔木认为要在《历史决议》中对其作出从历史到逻辑的总结:“‘文化大革命’不是经过法定程序发动的,是强加给党的”,“凭空搞出一个资产阶级司令部、无产阶级司令部,这也是党章所不允许的。”[7]导致这一错误发生的原因之一,在于政治上的民主制度和国家法制的缺失,包括党的监督制度的缺失。“无产阶级政党怎么样限制党的领导机关,领导人的活动,社会主义国家的人民怎么样监督、限制党的活动,在这些方面都有不完善的地方。党不但要保障党员的权利,而且决不能侵犯党员的权利,党中央怎么可能下命令停止所有党员的组织生活?党中央对全体党员负有一种什么样的责任,党对国家的宪法负有一种什么样的责任,如果不向人民说明,国家怎么能实现民主化?”[8]

   胡乔木认为,需要明确党在国家中的地位和党的领导的范围,要求“党只能在宪法和法律的范围内活动”。他指出:“在三十一年经验中,特别在‘文化大革命’中,也确实表明了党在国家中的地位没有明确规定它的界限。要使党在国家生活中的地位、作用的范围,在宪法里有规定。党要真正是正确有效的领导,不能搞无法无天的领导。如果党的决定违反宪法、法律,不但是无效的,还要受到追究。宪法、法律是党领导制定的,如果认为哪一条不合适,可以通过法律程序去修改。党在国家生活里一定要有它活动的规则,这个规则是不能违反的。定了这一条,即党只能在宪法和法律的范围内活动,人民就放心了。”[9]他还指出,宪法和法律都是党领导人民制定的,如果党自己不遵守,那么人民怎么可能遵守?党不能违反法律基本的条文、最重要的规定,如果认为某些条文不合适,可以通过立法的程序修改。

总之,从《历史决议》起草过程可以看出,它的起草始终遵循了法治原则,尊重国家治理的基本规律,力求维护宪法和法律的权威,尊重人民共同意志的权威,反对将党凌驾于宪法和法律之上,破坏法治实际上就是破坏党的领导。只有落实党在宪法和法律范围内活动这一原则,才能避免“无法无天”悲剧的重演。在《历史决议》公布和1982年党章修改之后的一次谈话中,胡乔木认为,“我们国家就党、政府、军队与人民代表大会的关系作了明确的决定,即党只能在宪法和法律的范围内活动,党不能违反宪法和法律。这个决定是党的历史上从来没有作过的。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《法学评论》2018年第5期
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