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韩大元:论党必须在宪法和法律范围内活动原则

更新时间:2018-10-02 01:19:40
作者: ​韩大元  
……刚才说的党章和宪法的规定正是党、政府、军队领导干部思想转变的结果,而不是写在纸上给人民看看就算了的。”[10]

  

三、“党必须在宪法和法律范围内活动”在宪法中的体现


   党的十一届三中全会之后,1978年宪法虽然在恢复法律秩序方面发挥了一定作用,但由于指导思想不正确,日渐显现出其局限性,无法适应国家发展的需要,尽快修改宪法成为党内外的基本共识。1980年8月30日,中共中央向五届全国人大三次会议主席团提出关于修改宪法和成立宪法修改委员会的建议,建议对1978年宪法进行全面的修改,并建议全国人大成立宪法修改委员会主持宪法的修改工作。当年9月10日,五届全国人大三次会议通过决议,同意中共中央提出的修改宪法建议和宪法修改委员会名单。

   1982年的宪法修改,充分体现了党的领导和民主集中制原则,其主要依据是《历史决议》和党的十二大报告。宪法修改委员会秘书处成立后,并没有“埋头书斋”,而是“认真学习、研究党的十一届三中全会、六中全会决议和十二大文件,领会、掌握党对历史经验的总结和党在历史新时期的路线方针政策”。[11]党在新时期的路线、方针、政策,也通过民主的形式,充分赢得全体人民的支持,“中共中央的意见已经充分地反映在宪法修改草案中”。[12]

   1982年的宪法修改进一步健全了国家各项基本制度,而防止“文革”灾难重演,成为宪法修改的基本出发点和首要目标。在《历史决议》和党的十二大之后,党内外对于党的领导要依宪依法已经形成共识。1982年党章的修改也为宪法的修改提供了政治支撑。对此,胡耀邦在党的十二大报告中指出:“新党章关于‘党必须在宪法和法律的范围内活动’的规定,是一项极其重要的原则。从中央到基层,一切党组织和党员的活动都不能同国家的宪法和法律相抵触。党是人民的一部分。党领导人民制定宪法和法律,一经国家权力机关通过,全党必须严格遵守。”[13]

   在1982年宪法修改过程中围绕如何写党的领导也进行了讨论。中共中央从国家治理与国家基本制度的全局出发,明确将四项基本原则写入宪法序言,使党的领导具有明确的宪法地位与规范性依据,为改革开放提供了有力的宪法保障。

   从1982年宪法的结构上看,党必须在宪法和法律范围内活动的原则体现为两个方面的具体规范。一是“序言”最后一自然段,二是“总纲”第5条。1982年宪法的这两处表述均是过去宪法中不曾写过的,“是中国共产党在党与法的关系上的一大理论突破”,[14]对法制建设具有重大的理论与实践意义。。

   在学理上,对于“序言”是否具有规范效力,学界虽有不同观点,但已形成基本共识,即作为宪法的组成部分,宪法序言具有宪法效力。“序言”最后一自然段并非对历史事实的叙述,更多的是对国家治理方式的框架设计,因此具有普遍的拘束力。当然,“序言”与正文在规范效力的实现方式上存在一定区别,不能相互替代。这一问题在修宪中也有过讨论。“在讨论时有人认为这一段与宪法第五条重复,因此没有必要写。但有人认为写这一段是完全必要的,这一段和第五条规定的角度不完全相同。第五条除了说明宪法的尊严应当得到维护外,还规定了社会主义法制的统一。特别是我国过去不重视法制,在序言写上这一段,是有的放矢,而且世界上许多国家都有这样的规定,因此应当写上这一段。”[15]

   关于宪法第5条的表述在修宪过程中受到高度关注,规定的宗旨是希望通过这一条落实“党必须在宪法和法律范围内活动”这一党章的要求,使党章确立的原则得到法律化、规范化,发挥宪法对党的执政活动的规范作用,以及对于国家治理法治化的作用。

   总之,从修宪讨论的过程和结果来看,“序言”最后一自然段和“总纲”第5条从不同角度体现了党在宪法和法律范围内活动的原则要求,共同构成了党与宪法关系的规范依据。从价值体系看,宪法通过两个表述对同一问题予以统一规范,则表明了执政党尊重、遵守宪法和法律的政治意志,也表明了宪法和法律在国家治理体系中的主导地位。

  

四、“党必须在宪法和法律的范围内活动”的内涵

  

   (一)“党必须在宪法和法律的范围内活动”的主体

   从语义上说,党章总纲提出“党必须在宪法和法律的范围内活动”的要求,意味着党负有遵守这一要求的义务,所有党员要“模范遵守国家的法律法规”。党是根据自己的纲领和章程,按照民主集中制组织起来的统一整体,由全体党员组成的组织,党的意志来自于全体党员的共同意志。因此,每一名党员都负有维护并遵守宪法和法律的政治义务与法律义务。党的八大和十二大通过的党章都把遵守宪法和法律列为党员应尽的义务之一。在1982年宪法修改过程中,彭真指出,宪法修改草案中规定的“各政党”当然包括我们党,并且首先是我们党;“任何组织或者个人”当然包括我们党的组织、共产党员,并且首先是我们党的组织、共产党员。[16]显然,无论是作为党的成员还是作为公民,每一名党员都应当认真遵守宪法和法律。这是党章和宪法的共同要求。

   按照党章的规定,每名党员都必须编入党组织,参加党的组织生活,党员个人服从党的组织。党的决策通过组织的方式由集体作出,个人不能凌驾于组织之上。在具体工作中,党的各级组织,无论是各级领导机关还是最高领导机关,都要在宪法和法律的范围内开展工作。这是党的组织制度的重要组成部分。对此,习近平总书记强调指出:“各级党组织必须坚持在宪法和法律范围内活动。各级领导干部要带头依法办事,带头遵守法律。各级组织部门要把能不能依法办事、遵守法律作为考察识别干部的重要条件。”[17]

   作为马克思主义政党,中国共产党的中央领导机构具有高度的权威性,“全党服从党中央集中统一领导”。党中央的权威来自于正确的理论和优良的作风,来自于对代表党和人民共同意志的宪法和法律的尊重与遵守。习近平总书记指出:“全党看着中央政治局,要求全党做到的,中央政治局首先要做到。”[18]党中央要带头守宪守法,勇于纠正违宪违法的行为。如果党中央没有模范遵守宪法和法律,要求下级党组织和党员就没有说服力和号召力。

   领导干部是守宪守法的关键少数。落实党在宪法和法律的范围内活动这一党章要求和宪法原则,总体上是对全体党员的要求,首要的是对党中央的要求,重点是对领导干部、特别是高级领导干部这个关键少数的要求。从党的中央组织到基层组织,从领导干部到每一名党员,都必须在宪法和法律的范围内活动,维护宪法的尊严,保证宪法的实施。这是党对人民的庄严承诺,也是党和人民对每一名党员的基本要求。

   (二)“党必须在宪法和法律的范围内活动”的规范解释

   1.党章的原则与宪法第5条的关系

   党章关于“党必须在宪法和法律的范围内活动”的规定与宪法第5条中“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究”的规定之间具有规范上的直接关联性,前者应当成为宪法第5条规定的解释基础。一方面,宪法第5条将党章关于宪法与党的关系具体化、规范化,使之成为国家宪法上的原则,具有最高法律效力;另一方面党章通过宪法第5条规定,使党章的原则、《关于新形势下党内政治生活的若干准则》中规定的“党的各级组织和领导干部必须在宪法法律范围内活动”原则获得宪法效力,实现了《历史决议》、党章、《准则》与宪法之间的内在一致性。在宪法第5条规定中“各政党”的表述,在其内涵上首先包括作为执政党的中国共产党,因此“各政党都必须遵守宪法和法律”的规定在规范体系上界定了宪法和法律作为中国共产党以及领导干部活动边界的规范属性,从而将党章中“党必须在宪法和法律范围内活动”的原则上升为具体的宪法规范与宪法原则。2018年3月11日通过的宪法修正案第36条在宪法第1条第2款后增写“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”,使宪法规范中的党的领导的表述更加集中、更加明确,为更好地落实“党在宪法和法律范围内活动”原则提供了新的政治资源与规范依据,值得我们深入思考和研究。

   2.“必须”的规范内涵

   从宪法解释学的角度看,“可以”一般用来表示授权,“应当”一般用来设定义务。其中,“可以”往往意味着“可以不”,“应当”则意味着唯一指引。[19]根据全国人大常委会法工委发布的《立法技术规范(试行)(一)》(法工委发[2009]62号)的规定,“应当”与“必须”的含义没有实质区别。法律在表述义务性规范时,一般用“应当”,不用“必须”。换言之,“必须”在一般立法中并不常见。

   从某种程度上,“必须”是一个宪法“专用”的规范语词。从“序言”到各具体章节,宪法中共有18处使用了“必须”。如“序言”最后一句要求:“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则”,第32条第1款后半句规定:“在中国境内的外国人必须遵守中华人民共和国的法律”,等等。根据文义的基本解释,这一原则中的“必须”具有唯一的引导性、规范性的表述,即党的所有活动都受宪法的约束,如果超越宪法的界限,其活动就会失去合宪性依据。

   3.“范围”的规范内涵

   在法律术语中,“范围”一词主要表示法律的“调整范围”、“适用范围”或“效力范围”,从广义上讲也即法律所调整社会关系的边界。法律调整特定的社会关系,因此在积极的层面,“范围”一词明确了法律调整的有限性,与此同时,在消极层面它也界定了受法律调整的对象的活动边界,若超出该范围则不受法律调整。在该脉络之下,则“党在宪法和法律范围内活动”可以解释为,党的所有活动只能在宪法和法律的调整范围之内,不能超出这一范围而进入不受宪法和法律调整的领域之内。对执政党来说,“全党在宪法法律范围内活动,这是我们党的高度自觉,也是坚持党的领导的具体体现,党和法、党的领导和依法治国是高度统一的”。[20]

   4.“宪法和法律”的规范内涵

   “党必须在宪法和法律的范围内活动”的表述中同时出现了宪法和法律。由于宪法和法律具有不同的性质和效力,在遵守的范围上两者也有不同的特点,不应因两者并列,而忽视两者在性质与功能的区别。宪法是立国的基础,是以人民的名义制定出来的,规定国家的最重要、最基本的制度,是法律效力的来源,具有最高的法律地位。作为执政党,党首先要遵守宪法,坚持宪法至上原则,牢固树立宪法观念,这是依宪执政的基本要求。法律是否具有合宪性要经得起宪法考验,在推动法治,特别是改革开放的进程中,我们不能满足于获得合法性基础。因此,这一原则中的“宪法和法律”并不是并列的规范,存在着明确的价值位阶与规范体系,其核心是以宪法为核心,树立宪法至上理念。

   (三)“党必须在宪法和法律的范围内活动”的效力

如前所述,作为政治原则表达的“党必须在宪法和法律的范围内活动”体现于1982年党章以及十二大报告。党章所陈述的“党必须在宪法和法律的范围内活动”当然具有政治承诺的意义,但在我国它不单纯是党的政治宣示。党章和党代会报告虽然不属于国家法体系,不具有法律效力,但具有一定的规范性,具有政治上的约束力。胡乔木在起草《历史决议》有关内容时,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《法学评论》2018年第5期
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