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杨洁勉:中美外交互动模式的演变:经验、教训和前景

更新时间:2018-09-29 22:55:15
作者: 杨洁勉  
与奥巴马总统就共同努力建设相互尊重、互利共赢的中美合作伙伴关系达成共识。2012年2月,时任中国国家副主席习近平访问美国。在同奥巴马会唔时,习近平主席首次提出构建中美新型大国关系的概念。翌年6月,习近平以主席身份再次访问美国与奥巴马总统在加州安纳伯格庄园举行会晤时,明确阐述了中美新型大国关系“不冲突不对抗、相互尊重、合作共赢”的核心内涵。元首会晤的重要意义在于它为未来中美关系的发展确立了目标和方向。

   2017年美国政府更迭一度引发中美关系的震荡。2017年4月,中美两国以非常高效的方式实现了习近平主席与特朗普总统的首次会晤。而后,两国元首利用共同出席二十国集团汉堡峰会的机会举行了双边会晤。同年11月,特朗普总统对中国进行了国事访问。特朗普是中共十九大后访华的第一位外国元首。会晤中,两国领导人就共同关心的国际和地区问题、双边关系问题进行了坦诚的交流,包括中美贸易、朝鲜半岛、叙利亚等诸多复杂敏感的问题。两国元首会晤为中美关系发展做出了顶层设计,确立了双方增信释疑、管控分歧、推动合作的重要机制与渠道。根据两国领导人达成的共识,中美四大高级别对话机制在2017年全部启动。尽管随着两国关系的演变,这些互动机制也在不断变化,但理应对促进中美关系健康发展发挥更加积极的作用。

   第三,中美首脑外交的议题不断丰富,更具全球性特征。作为当今世界最大的两个经济体,中美关系具有鲜明的全球性特征。早期的中美首脑外交主要集中在双边关系,如台湾问题、经贸关系、中国加入世贸组织等。进入21世纪后,中美首脑会晤的议题不断丰富。在双边议题之外,反恐合作、朝核问题、伊核问题、气候变化、能源问题、国际治理体系改革等全球和地区性议题越来越多地成为两国首脑互动的关注点。2011年中美首脑华盛顿会晤后发表的《联合声明》,还首次以正式文件的方式提及欧洲,表达了两国对欧洲经济和主权债务问题的关注。首脑外交讨论议题的拓展体现了中国在全球事务中的影响力的上升,也反映出中美关系对世界的重大影响。

   总体来看,中美首脑互动频繁,呈现出明显的常态化趋势,两国元首对中美双边关系的引领作用更加突出。这在客观上反映了首脑外交在中美互动中的独特地位,也反映出两国关系在中美各自对外关系中所具有的重要地位。随着中美关系越来越具有全球性影响,两国首脑互动也将呈现出更加频繁、更具机制化的特征。

  

   (二)中美对话机制建设不断深入

  

   随着中美两国间需要处理的问题越来越多,合作的领域越来越广,在首脑外交层面之外,两国也加强了在战略和工作层面的互动,并努力将这种互动机制化。目前,中美之间已经建立很多政府间对话和沟通机制。这些机制涵盖政治、经济、军事、科学和技术、教育、文化、反恐、不扩散及地区和国际事务等广泛领域。

   中美之间丰富的对话机制,体现了两国为积极探索更好地管理双边关系所做出的努力。综合来看,外交互动机制建设的衡量指标应当包括:双方处理核心、重大和一般问题机制的全面性、综合性和多样性;这些机制在推进合作和处理矛盾方面的效能;两国政府,特别是两国领导层,领导和总揽双边关系机制建设的能力和投入,以减少和避免具体领域的纠纷干扰两国关系的总体发展等。2005年以来,根据两国领导人达成的共识,中美两国建立了一系列高级别对话机制。这些机制的运行形成一系列鲜明的特征。

   首先,中美高级别对话机制具有较强的延续性。美国方面虽历经多次执政党轮替和政府更迭,中美高级别对话机制始终得到继承和发展,成为中美两国政府重要的交流平台。2005年8月在北京举行的中美战略对话是两国之间第一个高级别定期对话机制。次年12月,两国又启动了中美战略经济对话。2009年4月,奥巴马就任美国总统后不久,两国领导人决定将原先相对独立的战略对话及战略经济对话合二为一,建立新的中美战略与经济对话。同时,对话机制的级别也得到提升。中方由国务院副总理和国务委员领导,美方则由国务卿和财长带队。这比之前的副外长级的战略对话和部长级的战略经济对话提升了一个层级。2010年5月,中美又建立了人文交流高层磋商机制。这些高层对话机制促进了两国政府就双边和国际、地区热点问题开展沟通和协作。

   2017年4月,习近平主席和特朗普总统决定进一步改进原有的双边对话机制,新建立了外交安全对话、全面经济对话、执法及网络安全对话、社会和人文对话等四个高级别对话机制。其中执法及网络安全对话系首次创建。新的四大对话机制的建立,是对两国已有对话机制的继承,也是对新形势下双边关系中涌现出的新问题作出的积极反应。同时,新的对话机制更加聚焦于务实成果,有利于维护两国关系的稳定。

   与之前的中美高级别对话机制相比,新的对话机制具有以下四个方面的特点。一是提升了安全对话的分量。2011年,两国在战略与经济对话框架下创设了战略安全对话,由美国国防部副部长和中国人民解放军副总参谋长参加。此次调整后,军方代表提升至国防部长/参谋长级;二是突出了经济对话的地位。此次改革后,经济对话成为一个独立的机制,并延续了之前的中方由副总理参加的做法;三是积极应对新兴议题。网络安全近年来成为中美双边关系中的一个热点议题,执法及网络安全对话的建立,有利于两国加强分歧管控,防止个案干扰中美关系大局;四是重视人文交流的积极作用。此次改革将之前的人文交流高级别磋商机制提升为与其他三大对话机制并行的社会和人文对话。这显示出两国对人文交流的重视。对话内容涉及教育、科技、环保、文化、卫生、社会发展、地方人文合作等合作领域。

   其次,中美对话机制具有丰富的层次性。中美高级别对话机制具有明显的机制“带动效应”和整合统领的功能。中美商贸联合委员会、中美关于全球和地区议题的次级对话机制,以及中美关于国防和防卫政策的磋商平台等一系列原有和新建的双边磋商机制,履行着落实高级别对话具体成果的职能。例如,近年来,两国建立了关于亚太、非洲、拉美、中东、中亚及南亚等地区事务的对话磋商机制,还建立了中美投资论坛、中美能源和环境十年合作框架、中美环境合作联合委员会、中美海事安全对话等一系列专业领域的对话机制。此外,中美还加强了地方合作机制,建立了省/州、地方乃至社区层面的机制性联系。例如,2011年启动的中美省州长论坛(U.S.-China Governors Forum)旨在深化中美省/州级官员之间的联系。2018年5月,第四届中美省州长论坛在中国成都举行。

   再次,中美对话机制的积极作用明显。实践表明,中美对话机制有助于两国通过信息分享,降低不确定性和管理相互预期,从而为两国增进互信、拓展合作、管控分歧提供平台和渠道。定期开展对话还有助于两国将具体问题上的分歧限制在特定的磋商框架之下,防止争议扩散和干扰两国的总体关系。此外,经常性的面对面交流,还有助于决策者和各级业务部门发展良好的私人关系,并最终转变为互利的工作关系。对此,美国前副国务卿约翰·内格罗蓬特(John D. Negroponte)就曾表示,中美外交互动经历了巨大的变化,两国间实现了定期会晤和密集对话。这种机制化的磋商在之前是不敢想象的,两国官员甚至都不认识彼此,更不用说开展深入的协作了。美国国务院2017年9月在一份简报中同样对中美对话机制给予了很高的评价。它表示,中美各层次交往,在加深理解、破除障碍,以建立更具建设性的国家间关系和加强两国人民的联系方面是有效的。

   在继承和发展的基础上,新的四大对话机制成为当前中美保持沟通、加强互信的重要平台。在中美贸易谈判的关键时期,中美全面经济对话中方牵头人刘鹤副总理,多次同美国商务部长威尔伯·罗斯等就两国经贸问题进行磋商。这展示了中方对继续发挥好高级别对话机制、努力化解两国争议性问题的重视。中美高级别对话机制的效用和活力,理应得到中美两国政府共同的维护。2017年11月,在北京与特朗普总统举行会晤中,习近平主席指出,中美要共同努力,把四个高级别对话机制打造成中美增进互信的“加速机”、培育合作的“孵化器”、管控分歧的“润滑剂”,为中美关系取得新的更大发展发挥积极作用。

  

   (三)多边领域合作是中美关系发展的推动因素

  

   近年来,加强中美两国在多边机制中的接触,成为中美关系的重要特点。中美在推动全球性议题的合力解决和保持国际体系稳定方面作用突出。2017年4月,习近平主席访问美国与特朗普总统会晤时指出:“中美两国合作好了,就可以做世界稳定的压舱石、世界和平的助推器。”

   一方面,全球性议题成为中美合作新的增长点。中美在多边机制就国际和地区热点问题进行磋商,不断丰富两国间的外交互动,推动双边关系向纵深方向发展。奥巴马政府时期,中美合作最典型的案例便是合力应对全球气候变化。2016年3月《中美元首气候变化联合声明》明确指出:过去三年来,气候变化已经成为中美双边关系的支柱。在中美合作的引领下,2015年12月,巴黎气候大会通过了具有历史意义的气候变化全球协定。2016年4月,根据两国元首作出的联合声明,中美共同签署《巴黎协定》。正如《中美元首气候变化联合声明》指出的,“中美气候变化方面的共同努力将成为两国合作伙伴关系的长久遗产”。中美在气候变化问题上的合作,是双方秉持人类命运共同体理念,从共同应对全球性威胁的责任出发,相互妥协、谋求共识的结果。气候变化合作对中美双边关系的意义还在于,它为两国探索在全球治理领域的合作提供了模板,也为中美通过合作共同解决双边关系中存在的问题提供了动力。

   另一方面,多边合作机制成为中美外交互动的重要载体。多边组织为中美互动提供了国际规则和磋商机制,从而使两国关系处于一定的框架之内。2015年6月,中美两国政府共同决定,加强在二十国集团、亚太经合组织等多边框架下的合作,采取切实措施提高全球经济治理。具体包括:支持二十国集团作为国际经济合作主渠道地位,确保绿色气候基金有效运作,加强通过世界银行等多边发展机构在第三国进行发展融资合作,加强在国际货币基金组织中的合作,以及开展在出口信贷、清洁能源、战略石油储备、单一会计标准等方面的合作等。未来,两国应在这一共同决定的指引下,积极开展多边领域合作,努力促进全球治理体制机制完善。

   开放和包容应当成为中美两国参与多边合作机制的原则。在这方面,东亚峰会模式为两国提供了有益的经验。东亚峰会通过吸纳美国、澳大利亚、新西兰等域外国家参加,有效地化解了域外国家的疑虑。这种灵活性安排,为中美开展多边领域合作提供了可遵循的模式。相反,违背这一原则,试图建立一个排斥一方的多边机制,则会损害两国间的政治互信。近年来,地区合作机制已成为中美外交互动倚重的平台。两国积极开展在东盟地区论坛、东亚峰会等地区性组织和论坛内的互动。中国政府2017年1月发布《中国的亚太安全合作政策》白皮书强调,中美“两国继续通过各层级双边交往及相关机制就亚太地区事务保持沟通与协调,同意努力构建双方在亚太积极互动、包容合作的关系”。

  

三 新使命和新要求

  

   新时期,中国积极推动建设相互尊重、公平正义、合作共赢的新型国际关系。在这一理念的指引下,中美两国应积极深化合作,妥善处理两国间的敏感问题,建设性地管控分歧。中美外交互动模式应当积极适应这一新的使命,为促进两国关系的健康稳定发展提供有力支持。

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文章来源:《美国研究》2018年第4期
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