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党国英:农村改革的逻辑

更新时间:2018-09-29 01:06:58
作者: 党国英 (进入专栏)  

做了什么改革, 还要怎么改革


   毋庸置疑, 寻求公正的中国农村改革取得了很大成功。现有不尽人意的农村社会公正状况, 只能通过深化改革加以改善。

   1.效率提升机制仍未完全建立

   农村家庭承包制的推行直接提高了农业效率。土地归家庭使用, 如果时间足够长, 可以视同土地归家庭所有, 这是产权经济理论的标准知识。始于贵州湄潭的“增人不增地、减人不减地”是一个增加家庭土地产权强度的改革举措, 但从专家的农村调查看, 多数农民基于短期利益诉求, 并不赞成此项举措。如果专家诱导农民考虑长远利益, 多数农民便会转变态度, 支持此项举措。这表明农民的一般知识和智慧如罗素所说, 并不能在短期利益与长期利益之间做出正确权衡。但无论如何, 基于短期利益诉求而发生变革已经是重大成就。

   因改革不到位, 虽然粮食的单产和劳动生产率都有提高, 但按全要素成本和中间成本衡量的利润率是负数, 粮食生产事实上处于行业亏损状态 (关于粮食生产的全行业亏损状况的分析, 见党国英:《中国农业农村发展的战略失误及其矫正》, 《中国农村经济》2016年第7期。) 。原因包括: (1) 专业农业经营使用土地的地租率高。这个情形与土地用途预期不稳定有关, 深层次原因是国家的土地用途管理体制弊端。 (2) 农业规模经营水平低。这个情形的主要原因是城市土地规划管理体制导致城市房价高昂, 农民举家进城定居困难。 (3) 农业全产业链的价值增值中农民分享程度低。这种情形的主要原因是农民分享农业产业链价值增值支撑条件缺失, 包括跨行政区大规模农民专业合作社没有成功发育, 农业产业链未重点布局在小城市, 以及国家政策导致龙头企业对合作社发生替代效应等。这里也存在城乡土地规划管理体制弊端的负面作用。

   粮食生产全行业亏损的事实表明, 仅靠微观的初级产权改革不能根本解决效率问题。宏观的国家土地规划管理体制弊端本质上也是产权问题。国家对土地管得太多、权力太集中, 破坏了决定效率增加的“谁投入、谁收益”和要素价格的市场决定原则。我们能看出, 在竞争性领域涉及短期利益与长远利益的权衡时, 国家其实并不比农民更有知识。

   2.平等保障路径必须重塑

   由国家这种复合型大共同体提供广义的社会保障服务, 本来是国家在公共服务中优势所在。近年国家促成基本养老保障与基本医疗保障的城乡统一, 是极有意义的改革。所有重要公共服务在国家层面上实现城乡统一, 是改革的长远趋势。

   目前公共服务城乡一体化遇到三个难点, 均与思想解放不够有关系。

   第一, 村庄的公共服务被当做村庄的责任, 把“集体经济”看做村庄履行责任的财源。这意味着“政社合一”在乡镇一级被打破以后, 在村庄一级继续保留。这个思路对落后地区影响不大, 但对发达地区产生了“绑架”农业经济的作用, 不仅妨碍农业竞争力提高, 还扩大了村庄之间的公共服务差异。

   第二, 村庄之间的救济性保障程度参差不齐, 更与城市差异大, 成为农村发展的伤心处。现行框架之下, 这个问题无解, 因为底线保障需要利用大共同体优越性。各种底线保障在农村实施越来越不可行, 必须纳入城乡一体化过程。

   第三, 农村公共服务设施建设的技术不经济, 以及城市布局不合理, 可能会是城乡基本公共服务均等化的长期痛点。纵观农业发达国家情形, 农区居民点较少有公共服务设施, 专业农民利用城市密集均衡分布的条件, 与城市人口共享城市的公共服务。美国乡村面积大于中国, 但其乡间硬化道路长度约是中国的1/2。中国需要创造条件, 也把乡村公共服务转化为城乡居民共享城市公共服务。

   3.村庄“政社合一”制度不利于农村稳定

   农村家庭承包制建立之后, 改革没有继续深化, 两个问题没有解决。一是政社合一在村庄层次上继续保留, 农民的经济组织成员权与社区共同体成员权始终纠缠不清;二是每一种成员权自身的合理设立未能实现。这就给农村社会稳定带来很大困扰。

   中央的一些改革尝试没有得到地方的积极回应。广东佛山市南海区的“政经分离”改革曾得到中央高阶位文件的肯定, 但在全国没有得到响应。2016年12月中央发布《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》, 其中提到村民委员会与集体经济组织的功能分设及组织分离的重要意见, 至今未得到有效落实。2016年10月中央办公厅、国务院办公厅联合下发《关于以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点方案》, 推荐了广东清远市等地关于自治组织设置到自然村或村民小组一级的改革探索, 也没有得到地方的积极响应。

   这种格局不利于农村社会稳定的隐秘有多个方面。

   一是两种“成员权”设置失调。经济组织成员权确立的世界通行规则是以“投入”购买“门票”, 我们这里则可能以出生证换得“门票”。实践中出现的利益纠缠, 例如“外嫁女”及其子女的分红、分地等问题, 任何经济学理论不能提供解决办法。某年某月某日出生的人可以接受为经济组织成员, 早一天或晚一天就不行?村庄普遍采用“少数服从多数”的政治行动解决这类问题。很多集体上访由此而生。

   二是村委会干部权力的含金量大, 极大增加了腐败风险。从一些地方看, 中国农村经济发展程度与社会稳定程度成反比, 与世界一般经验相悖, 主要原因是村级“政社合一”体制未被打破。

   三是对自治机制的理解有偏差。足够小的共同体可以就某些特殊的公共品供需建立协商民主制度, 不论城乡皆然。越过一定尺度的共同体要通过“少数服从多数”决定公共事务, 亦不论城乡皆然。如果大尺度共同体的自治机制不健全, 小尺度共同体的自治权能尚充分有效, 社会稳定机制还可影响“半壁河山”。令人遗憾的是很多地方热衷于盲目合并村庄, 大量不大不小的农村基层治理单元替代了Dunbar指数尺度上的治理单元, 增加了社会稳定的难度 (关于这个问题的讨论见党国英:《关于村民自治体设置适度下沉改革的调查与思考》, 《党政干部论坛》2015年第7期。) 。

  

简单结论


   上面的分析已经暗含笔者对深化农村改革的具体想法, 这里不展开讨论。最后的陈述还是一个形而上的逻辑演绎。

   演化理论不能否定理性主义的谋定而后动。行动者的正确思考本身是社会演化中的一张牌。大共同体的演化有共性, 杰出政治家可以学习。不学习便被淘汰, 或与先进者拉开几百年的距离;学习了便成长, 进而成为别人模仿的对象, 这也是演化。

   今后中国农村的改革, 还是要效率优先。一切妨碍效率提高的因素, 都可以被看做非意识形态的技术性因素, 放在“奥卡姆剃刀”之下予以斩除。由此产生的底线平等问题, 便由政府和其他公共机构补救, 而且要在全国城乡统筹的大局之下补救, 不能太多“乡土气”、“小农气”。这两件事做好了, 农村稳定便有了基础。小共同体的公共服务权能配置甚至具有政治中性的性质, 只管大胆推进便好。技术路径上最好是创造条件让农民与其他居民共享城市公共服务。大共同体的社会稳定机制建立, 是一件相对独立的事情, 搞不好会有社会稳定风险。所幸这件事情动手之前, 农村改革和发展的空间还很大;这个空间利用好, 更大改革的风险便可显著降低。这是有根据的乐观主义。

  

  

本文转自:党国英、项继权、景跃进、林闽钢、刘喜堂、刘强,中国农村研究:农村,改革40年(笔谈一)华中师范大学学报(人文社会科学版),2018年第5期

  

本文责编:陈冬冬
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