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方益权:社会安全视野下的学校安全立法研究

更新时间:2018-09-28 07:40:10
作者: 方益权  

   【摘要】 当前,关于学校安全立法的研究,要么以主要面向校园内部的“校园安全”为视域展开,要么虽冠以面向校园内部和学校外部的“学校安全”但本质上仍阈于“校园安全”的立法视域。实际上,学校安全是一个系统性的概念,包括校园安全与学校外部安全,与社会安全互相交融,并不存在超然于社会安全母系统而独立存在的校园安全。以符合学校安全形势的社会安全理论为指引,突出强调安全治理,着力提升学校安全维护过程中多元责任主体协同参与、有效整合和运用各种资源的能力,并着眼于安全治理过程中校内、校外协同防范和危机处置机制的构建,制定一部综合性的《学校安全法》,才能更有效地推动我国学校安全治理的制度化与法制化。

   【中文关键词】 学校安全;社会安全;综合立法;协同治理

  

   学生安全事关千家万户的幸福,是学校工作的重中之重。近年来,学校周边暴力伤害案件和校园暴力、校园欺凌、校园性侵等学校安全问题呈现多发、易发的态势并居高不下,学校内部安全和外部安全、传统安全和非传统安全、自身安全和共同安全等诸多新情况、新问题不断出现,持续引发社会各界的广泛关注和深刻反思,已成为社会安全的热点和痛点问题。而在学校安全治理上,仅仅依靠现有的法律法规是远远不够的。现有法律法规的立法位阶很低,过于分散,没有一部高位阶法律统筹指导各类型、各方面的学校安全治理问题,在学校安全治理上也存在诸多立法空白和立法盲点。我们知道,学校安全立法是学校安全治理问题上顶层设计的最好方式。早在1999年,全国人大代表就曾联名提出制定《校园安全法》的建议;2012年,国务院曾将《校园(学校)安全条例》作为“需要积极研究论证”的立法类列入《国务院2012年立法工作计划》;2016年,教育部曾将“起草完成《学校安全条例(草案)》”作为工作要点之一。{1}然而,截至当前,虽然全国已有10余部专门以学校安全为主题的地方性法规,但《学校安全法》仍未制定出台。这是否可以说明,国家立法机关认为《学校安全法》的“立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证”?那么,需要继续研究论证的重点问题主要是什么呢?笔者认为,关键在于厘清并确定《学校安全法》的立法定位、立法模式和立法框架等核心问题。而该问题的解决,关键又在于如何理解并理顺学校安全与社会安全的关系。因此,在社会安全视野下开展学校安全立法相关关键问题的研究,是非常重要的。

   在社会安全视野下,社会呈现一种强融合性,彼此的紧密关联对学校安全立法的整体性、系统性与协调性提出了更高要求,并使学校安全综合立法成为可能;在社会安全语境中,促使学校安全责任从原先由学校或政府(主要是公安机关)事实上的无限责任向多元主体共同担负的法定责任的格局转变,使系统性地建构学校安全责任体系成为可能;社会安全语境下的核心理念即安全治理理念注重对安全的过程与结果的评估,强调充分运用安全评估实现安全监督与反馈并形成闭环系统,强化当前法律规范结构中监督的“刚性”,补足法律规范结构中法律后果缺位,使有效实现学校安全的法律监督成为可能。

  

一、学校安全立法的社会安全视野


   一般说,“校园”仅指用围墙划分出某学校可供使用范围(包括教学活动、课余运动、学生和某些与学校相关人员日常生活)内的区域;而“学校”作为开展系统教育活动的组织机构,除了在区域范围上包括可以用围墙明显界分的“校园”区域和不能用围墙明显界分却实际影响着师生的其他相关区域,还具有“校园”所不具有的法律主体性质。因此,新时期学校安全立法研究必须突破只针对校园内部安全治理进行立法研究的误区,而要将学校安全置于社会安全母系统下进行融合校园内部安全治理和学校外部安全治理的学校安全立法研究。

   (一)社会安全与学校安全的辩证关系

   学校是以教育和培养学生发展为基本职责的重要社会组织,学校安全与社会安全息息相关,学校安全不可能脱离社会安全的大环境而独立存在。社会安全是学校安全的前提和基础,学校安全是社会安全的有机组成。学校安全形势的好转有赖于整个社会安全形势的彻底好转。当前,社会安全问题日益突出并极有可能蔓延到学校场域之中,没有社会安全,学校安全就缺乏健康发展的外在环境,学校安全就是一句空话。社会安全本身是一个庞大的安全系统,包含了社会各组成部分的安全。社会安全系统中某一组成部分的安全问题扩大和强化,将会使整个社会的安全度降低甚至进而危及社会安全母系统,激发社会安全问题。

   具体而言,社会安全与学校安全的关系可以从四个维度来概括:一是从引发学校安全的危险源的维度看,明显具有多元性和复杂性,除了校内危险源之外,还存在大量的校外危险源。二是从系统理论的维度看,可以将学校安全置于社会安全的母系统之中,在更大范围、更高起点、更高层次上谋划和推进安全统筹治理。“所有系统既有在其中更小的子系统,也是构成其环境的更大系统的一部分。”{2}57社会安全是由多个安全子系统组成的,涵盖范围极广,如:家庭是一个系统,学校是一个系统,政府是一个系统,社区也是一个系统……但在社会安全这个大系统下,学校与家庭、政府、社区之间不是相互独立的,而是相互联系并相互作用甚至相互融合的。三是从教育内涵发展的维度看,学校自产生之日起,其发展就与社会发展紧密相连,并处于交叉互动中,学校与家庭、政府、社区等也从各自独立的系统发展到单向服务,再到互相合作,进而相互交融,其关系日益紧密。{3}学校教育与家庭教育、社区教育以及政府支持等在人才培养全链条和终身教育全系统中的融合需求和作用日益突出,其在安全方面的互动性和融合性也就变得更加紧密。四是从社会安全范畴的维度看,学校安全属于社会安全的范畴,是现代社会安全体系中极为重要的有机组成部分。学校安全方面出了问题,其安全问题溢出校门并成为整个社会安全问题的可能性极大——因为学校安全牵动社会和家庭的心,容易引发社会的极大关注;同时,学校是对社会变革反应最敏感、最活跃、最具影响力的部分,而学校对社会变革的强烈反应又最容易引起社会的高度关注。可见,学校安全是社会安全的传感器和晴雨表,是社会安全的有机组成并在很大程度上影响甚至左右着社会安全;学校安全也能成为社会安全的稳定器,保障学校安全是巩固社会安全的需要。

   因此,正确认识学校安全与社会安全之间存在的紧密关联性和强融合性,才能在不断健全和完善学校校内安全工作体系的基础上,充分利用和调动学校周围社会环境的有益资源服务于安全学校创建,形成共同维护和保障校园内部安全和学校外部安全的学校安全工作的协同力。

   (二)以社会安全视野研究学校安全立法的核心关注点

   1.安全治理:社会安全建设的新模式体系

   安全治理的概念最早由埃尔克•克拉曼提出,主要是指欧洲和跨大西洋的安全关系,区别于以往的安全概念。{4}它是在新形势下提出的应对社会安全的治理理论,是针对社会安全风险控制提出的新思路,也是一种全新的安全治理模式。安全治理理论强调通过多元主体齐抓共管,有效利用和调动各种相关社会资源,构建社会安全协同治理的协作机制,对于提升社会安全维护能力起着重要作用。正是在安全治理理论的指引下,各国学校安全领域也在逐渐走出“目的-手段”的线性管理思维模式,更加注重用系统治理的模式来提升学校安全治理水平。以社会安全视野下的安全治理范式为基石,对于重新审视和建构一部专门的《学校安全立法》具有重要启示——由于安全治理的最终目标就是将安全危机控制在非常态危机的临界点之前,强调在破坏之前避免破坏的发生,因此,安全治理既是社会安全系统建设的新模式体系,也是学校安全立法理论研究和实践探索中的必然选择。

   2.能力建设:社会安全建设的新发展框架

   能力建设的概念最早由联合国开发计划署提出,通常是指提供给相关实体的一种援助或帮助。在发展中国家,主要是指社会团体通过能力建设来发展其一定的技能或胜任力,或提升其绩效水平。能力建设的核心要义在于创设适当的政策、法律制度与法律框架和有利于制度发展的环境。它包括社区等多方参与,人、财、物等多方面资源的开发与管理;它使一个团体或组织具有动态匹配功能,具有灵活性和流动性,以适应人们不断变化的需求的要素。它是各类主体为了开发人的潜能,进而促进社会和人的全面发展而展开的能力教育、培养、配置、使用、管理和激励等的活动过程以及作为主体的人在此作用下树立能力价值观,养成能力型人格,增强能力素质,不断提高和完善自己能力的过程。{5}33以下由此可见,社会安全能力建设是一个系统的概念,它包含了在社会安全领域人的发展理念、治理理念、可持续发展理念与可操作性的理念,要求我们通过创设有利于社会安全环境的适当的社会安全政策、法律制度与法律框架,整合促进社会安全治理的人力资源的同时,加强社会安全治理相关的制度建设,找到适合社会安全发展的模式,解决社会安全治理问题达成社会安全保障结果的同时,实现个人、团体、社会等的安全发展目标。社会安全能力建设的新发展框架,要求我们以社会安全相关理论为基础去研究思考学校安全治理问题,在防范和应对学校安全的各类突发状况中实现“学校安全治理能力”的提升,这也是学校安全立法的核心与关键。

  

二、社会安全视野下学校安全法的立法定位


   我们知道,教育综合改革注重顶层设计,立法就是顶层设计的最好方式。对《学校安全法》进行准确、科学的立法定位有助于立法框架与立法制度的设计,也是开展相关立法工作的前提条件,在确定法的结构和内容方面发挥着引导作用。在未来的学校安全法律制度构建中,应当重点考虑如何使这个法律更有生命力,同时也为法的具体制度设计提供法理上的判断依据。实践证明,学校安全治理涉及的权利义务主体比其他传统法律关系更具多元性和复杂性,这就需要通过立法理念与立法制度的创新来解决。

   (一)《学校安全法》是一部社会安全视野下学校安全治理的法律

   2017年两会期间,全国政协委员高小玫表示,根据当前日益频发的校园暴力和校园欺凌等安全问题,政府、学校、社会、社区、家庭等各方都涉及来自民事、行政、刑事多个层面的责任和义务,因此有必要由国家立法机关制定一部全国统一、层次较高、专门详尽的《校园安全法》。当前,《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国道路交通安全法》《中华人民共和国突发事件应对法》等法律法规共同组成了我国学校安全治理的法律制度体系。因此,需做好学校安全法与其他法律之间的衔接,在学校安全问题上尽量减少立法交叉、重复和盲点。社会安全视野强调对人的安全保护与发展是其立法之基。它区别于过度简单依赖学校单一主体防治校园安全事件的校内保护型法律以及以政府(主要是公安机关)单一主体单独诉求外部单位予以干预的校外保护型法律,而是一种基于对学校安全是社会安全母系统中的子系统之一的认知,强化学校内外多元主体协同治理的法律。

   (二)《学校安全法》是一部学校安全治理的基础性和专门性法律

对学校安全治理问题进行立法,必须区别于针对某一领域突出问题的其他学校安全配套法律规范性文件的立法思路,需要明确《学校安全法》的基础性和专门性的法律定位。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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