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殷啸虎:政协协商式监督的性质与定位

更新时间:2018-09-28 07:25:25
作者: 殷啸虎  

   内容提要:“协商式监督”命题的提出,回答了人民政协民主监督的性质与定位问题,明确了人民政协民主监督的基本实现路径。协商式监督首先是一种政治监督,这是由人民政协民主监督的性质决定的。协商式监督的“权源”是相关政治文件。协商式监督是基于政治目的开展的,内容具有政治性,并以政治参与的方式实现。协商式监督的效力是政治性而非法律性的。协商式监督依托社会主义协商民主制度设计,是协商民主的具体体现。协商式监督是一种建设性的监督,依托协商的多元方式而进行。推进协商式监督,应当注意厘清主体与载体、权利与权威、刚性与柔性的关系。

   关 键 词:政协民主监督  协商式监督  协商民主

  

   引用格式:殷啸虎.政协协商式监督的性质与定位[J].统一战线学研究,2017(5):11-19.

  

一、问题的提出


   民主监督是政协的基本职能,也是我国监督体系的重要组成部分,具有不可替代的作用。但不容否认,它同时又是政协基本职能的一个“短板”。政协民主监督实际功能与作用的发挥同制度设计以及社会的期望度相比,还存在较大的差距。其原因是多方面的,但有一点原因是不可忽视的,那就是对一些基本理论问题的认识不清晰,在一定程度上影响了政协民主监督功能的发挥。

   首先,民主监督是政协的基本职能,但这种监督的性质是什么?特别是其效力是通过什么途径来实现的?关于这个问题,《中国人民政治协商会议章程》以及相关文件都有比较明确的规定。相关研究也都一致认为,政协的民主监督不同于国家机关的监督,是一种“非权力”监督,或者说是“柔性监督”。那么,这种监督的效力体现在什么地方,是通过什么样的路径实现的,对于被监督对象是否具有约束力?如果没有约束力,那还是监督吗?如果有,那这种约束力又是如何体现的?

   其次,政协的民主监督是我国监督体系的重要组成部分,但这种重要性体现在什么地方,又是如何体现的?有的研究者认为,在实际运作中,政协民主监督的影响不仅不如媒体的舆论监督,甚至还不如公民监督,鲜见政协通过民主监督发现的严重违纪和腐败案件。

   再次,政协的民主监督具有“不可替代”的作用,但这种“不可替代”性体现在什么地方?又是如何体现的?其效果如何?是机构的不可替代性,还是功能的不可替代性,抑或是作用的不可替代性?

   从影响和制约人民政协民主监督职能发挥的各方面因素来看,核心因素就是如何准确把握民主监督的性质与定位问题,不仅要明确“做什么”,还要明确“怎么做”,更要明确“做了以后怎么样”。人民政协的民主监督,既不同于执政党的党内监督、人大的法律监督、政府的行政监督,也不同于社会组织和公民的社会监督,而是具有“独特优势”的监督形式。充分发挥政协民主监督的功能与作用,首先应当明确这种监督的性质以及制度设计的目标,探索符合其性质与功能定位的实现路径。只有准确把握民主监督的性质和路径,找准民主监督的切入点,才能回答并解决人民政协民主监督存在的问题,最大限度地体现人民政协民主监督的实效性。中共中央办公厅印发的《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》提出“协商式监督”命题[1],回答了人民政协民主监督的性质与定位问题,明确了民主监督实现的基本路径。

   目前,各界对协商式监督的表述有不同认识。有人认为,协商式监督实际上是取代了原来的“政治监督”的提法,进而界定:政协民主监督是“协商式监督”,民主党派民主监督是“政治监督”。虽然从某些方面而言,这种观点具有一定的道理,但笔者认为,协商式监督作为政协民主监督的一种规范表述,核心应当是解决政协民主监督的性质与路径问题。协商式监督的提出,把政协民主监督纳入协商民主的范畴,既明确了选举民主与协商民主这两种民主形式的区别,更进一步明确了两种民主形式不同的实现路径。同时,把政协民主监督纳入协商民主的范畴,可以更好地解决协商与监督的效力问题[2],进一步提升协商式监督的实效性。

  

二、协商式监督的性质


   协商式监督首先是一种政治监督。协商式监督作为人民政协民主监督的主要表现形式,是由其政治监督的性质决定的。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》指出:“人民政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分,是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。”[3]中共中央办公厅印发的《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》指出:“人民政协民主监督是在坚持中国共产党的领导、坚持中国特色社会主义基础上,参加人民政协的各党派团体和各族各界人士在政协组织的各种活动中,依据政协章程,以提出意见、批评、建议的方式进行的协商式监督。”

   (一)协商式监督是由人民政协民主监督的性质决定的

   《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》指出:“在人民政协开展民主监督工作,源自中国共产党与各民主党派、无党派人士团结合作、互相监督的理论和实践,是我国社会主义民主政治的独特创造和一项重要制度安排,在国家政治生活中发挥着不可替代的重要作用,并随着社会主义建设和改革开放事业不断发展而发展。”国务院新闻办2010年12月29日发布的《中国的反腐败和廉政建设》白皮书指出:我国已形成了由中国共产党党内监督、人大监督、政府内部监督、政协民主监督、司法监督、公民监督和舆论监督组成的具有中国特色的监督体系。在这个监督体系里,中国共产党党内监督属于执政党的内部监督,人大监督、司法监督都属于法律监督,公民监督和舆论监督属于社会监督,而政协的民主监督则属于一种政治监督。这种政治监督是由我国的政治制度和政权性质决定的,是在政治制度的安排之下进行的。正如有学者指出:“政协的民主监督是一种体现中国政治民主和协商合作精神的政治性监督,它既不能等同于中共内部的党内监督,也明显有别于可能产生法律约束力的人大监督、具有法律强制力的司法监督以及具有行政约束力的政府专门机关的行政监督;同时,政协极具代表性的参加主体与其组织化的活动也使其民主监督与一般的社会监督(如舆论监督、公众监督和社会团体监督等)有着本质的区别。”[4]人民政协的民主监督不同于一般的社会监督和舆论监督,而是一种体现中国政治民主和协商合作精神的政治性监督[5]。它所依据的不是法律规范而是政治规范,它所依赖的路径也不是法律路径而是政治路径。这是人民政协民主监督不同于其他监督形式的一个重要特征。只有准确认识人民政协民主监督的这一特征,才能有针对性地发挥协商式监督的功能。

   (二)协商式监督的“权源”是相关政治文件

   人民政协民主监督作为一种政治监督,与其他监督形式的一个最大的不同,就是这种监督的“权源”是相关政治文件。其“监督权”来源于特定政治制度安排,依据相关政治文件进行,并由相关政治文件进行规范。这种政治文件主要有两类:一是《政协章程》,它是规范政协民主监督的基本政治文件。二是中共中央发布的关于规范政协民主监督的政治文件,如《中共中央关于加强人民政协工作的意见》《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》等。这些政治文件明确了政协民主监督的内涵、重要意义、目的以及实现的形式和路径等,并对政协民主监督运行的相关问题作出了明确的规范,是开展和规范政协民主监督工作的基本依据。

   (三)协商式监督是基于政治目的开展的

   人民政协民主监督与法律监督不同,是基于特定的政治目的开展的,这也是由人民政协作为政治组织的性质决定的。《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》指出:“监督目的是协助党和政府解决问题、改进工作、增进团结、凝心聚力。”这也是协商式监督的一个重要特色。正如有学者指出:“民主监督是巩固中国共产党执政地位、推进中国特色社会主义事业建设的需要,其根本目的是扩大公民有序政治参与、促进我国民主政治的发展、改进党政部门工作和维护群众利益,这些都具有鲜明的政治性。”[6]

   (四)协商式监督的内容具有政治性

   人民政协民主监督作为一种政治监督,其内容都与政治相关。《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》明确了人民政协民主监督的八个方面内容:(1)国家宪法法律和法规实施情况;(2)党和国家大政方针、重大改革举措、重要决策部署贯彻执行情况;(3)国民经济和社会发展规划、年度计划落实情况,财政预算执行情况;(4)涉及人民群众切身利益的实际问题解决落实情况;(5)国家机关及其工作人员遵纪守法、加强作风建设、密切联系群众、开展反腐倡廉等情况;(6)政协提案、建议案和其他重要意见建议办理情况;(7)参加政协的单位和个人贯彻统一战线方针政策、遵守政协章程、执行政协决议情况;(8)党委交办的其他监督事项。从这八个方面的内容来看,协商式监督主要是对相关政策法律贯彻落实情况和国家机关工作人员遵纪守法情况的监督,以及对政协自身工作的监督。这些内容不仅具有很强的政治性,而且大多数本身就同政治相关。

   (五)协商式监督以政治参与的方式实现

   从我国政治制度设计的实际情况来看,人民政协无疑是我国公民实现有序政治参与的最重要、最经常、最规范的渠道之一。人民政协的组织构造为公民有序政治参与提供了重要的制度平台,人民政协的工作特点为公民有序政治参与提供了重要的工作保障,人民政协的工作方式为公民有序政治参与提供了多样化的参与形式。人民政协通过有序政治参与,开展民主监督活动,有利于党和政府改进工作,规范行政权力的运行,提高行政管理效能,维护社会公平正义,保证国家各项事业的发展符合人民的利益和意愿;可以为决策机关提供全面而广泛的民情民意和意见建议,使决策机关在制定政策、出台措施时,能够最大限度地兼顾各方面的利益,体现社会公众的愿望和要求。

   (六)协商式监督的效力是政治性而非法律性的

   人民政协民主监督有其自身效力,但这种效力不是以法律形式实现的,而是通过特定的政治路径、以政治的形式实现的。协商式监督不是无效监督,而是具有特定效力的监督形式,这也是协商式监督不同于其他监督形式的主要特点。以往关于人民政协民主监督效力的认识,存在的一个最大的问题就是混淆了法律效力与政治效力的关系,认为只有具有法律效力的监督才是真正有效的监督。其实,人大的法律监督与政协的民主监督是两种不同的监督形式,它们的依据和路径各不相同,所以各自效力的表现形式也不相同。人大的法律监督依据宪法、法律和地方性法规,涉及法律问题,其效力自然是以法律的形式表现出来;政协民主监督依据政治文件,涉及政治问题,其效力自然是以政治形式表现出来。

   因此,协商式监督本质上是一种政治监督,这是由中国共产党领导的多党合作和政治协商制度决定的,是基于特定的政治原则、为特定的政治目的服务的,遵循特定政治路径开展并且通过政治手段加以保障。这种政治监督的性质决定了协商式监督的特色和效力。

  

三、协商式监督的特征与路径 (点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
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文章来源:《统一战线学研究》 , 2017 , 1 (5) :11-19
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