内容提要：近几年，基层协商民主获得了长足发展，但普遍缺乏“协商文化”氛围，这主要是由于许多地方的协商是“假协商”、“被协商”，也与缺乏历史文化底蕴、开阔的胸襟有关。“协商文化”的培育和成长至为重要，也需要从中国传统协商文化资源、西方协商民主、社会主义协商民主中受益，并在此基础上进行融通和再造。要建设中国特色社会主义的基层协商文化，需要处理好协商与法治的辩证关系，更离不开立足于地方实际和显示个性特色，还要发挥协同联动机制和作用。
关 键 词：基层治理 协商文化 传统资源 社会主义协商民主 创新
近年来，协商民主越来越得到党和国家的高度重视，一系列重要方针政策也随之出台，从而成为协商民主的顶层设计，也成为基层协商民主治理的大政方针。如二○一五年二月九日中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，其中明确规定：“坚持协商于决策之前与决策实施之中，增加决策的科学性与实效性。”不过，目前，这样的高标在中国基层很难达到，即使在一些协商民主创新单位也颇为不易。究其因，这当然与基层单位对国家政策的落实不力有关，但更重要的是广大基层远未形成“协商文化”的氛围。没有“协商文化”作支撑，基层协商民主都会失去根基和可持续发展动力。因此，要使中国基层协商民主得到更快更好发展，就必须解决“协商文化”这个本源性问题。
一、“协商文化”缺失是基层协商民主短板
在党和国家的推动下，经过自身的努力探索，一些地方基层致力于协商民主建设，取得了令人瞩目的成就。但从全国范围看，真正富有协商民主制度创新的基层单位是有限的，能得到交口称赞者就更少。何况，即使是一些基层协商民主的创新单位也多是从制度和技术上进行探索，少有在“协商文化”进行开拓，这就带来整体中国基层协商民主的初级阶段性质，也存在着这样和那样的问题及其困局。
(一)缺乏“协商民主”的基层治理
如果将“协商民主”比成一场春风，那么近年来它已吹绿了全国各地很多地方。但也必须承认，全国之大、官场围墙之高使得也有春风吹不到之处，即使吹到也易被挡在“玉门”之外。因此，在这些地方，不要说“协商文化”，就是“协商民主”也付阙如。有人曾这样概括包括领导干部在内的人们，对于协商民主的“认识上的难题”：“关键是摒弃协商民主‘说了也白说’、‘说了不算’、‘作用不大’等思想误区，使协商民主从‘多此一举’变为决策必需，并内化为一种执政理念和政治自觉。这需要营造讲真话、讲实话、讲心里话的良好氛围，需要党政领导的胸怀和气度，不怕政协委员揭短，不怕人民群众提诉求；支持说真话、道实情，支持反映人民群众的诉求和呼声；鼓励不同意见的交流和讨论，鼓励对党和政府工作提出批评和建议。如果听不得不同意见，动辄火冒三丈，协商民主就难以开展也难见成效。习总书记讲过：共产党要容得下尖锐批评。对一个地方而言，鸦雀无声不是‘政通人和’；对一个主官来说，耳根清净并非有口皆碑。”①这话虽说得含蓄，但从侧面反映了不少领导干部实行的仍是“一言堂”的家长作风，协商民主根本吹不进他们那里。当然，协商文化也就无从谈起。事实上，这样的地方在全国基层并非少数，而是占相当大比例。这也是不少地方一把手往往罔顾协商，更缺乏权力制约和监督，成为罪大恶极腐败者的根本原因。
(二)“被协商”的所谓“协商民主”
即使在有协商的地方基层，许多协商也是表面化的，未能成为真正的协商民主，有“被协商”的倾向。这具体表现在：一是没有人民群众参与、只是基层干部预设好的所谓“协商”，这可称之为“假协商”或无民主的“协商”。所以，在名义上这些地方也实行了“协商”，甚至被惯以“民主协商”，其实却与“协商”尤其是“民主协商”风马牛不相及。如果非要为这种“协商”进行定义，那就是“被”干部“协商”，或为干部之间的“协商”。二是有群众参与，但群众参与度有限，缺乏参与的广度，这样的“协商”也离“民主协商”相去甚远，是一种缺乏群众参与广度的“被协商”。根据科恩的观点：“民主决定于参与——即受政策影响的社会成员参与决策。”“民主的广度是数量问题，决定于受政策影响的社会成员中实际或可能参与决策的比率。”②事实上，有不少地方的协商民主，群众参与度很低，有的群众甚至是由基层干部选定的，具有“代言”和“魁儡”作用，这是一种典型的人民群众“被协商”。三是有广度的群众参与，但因为协商方案由基层干部决策，人民群众只是走过场，甚至只起到点头举手通过作用。这样的“协商”亦非“民主协商”，也是另一形式的“被协商”，是一种有广度而无深度的“协商”。关于此，科恩还指出：“民主的广度是由社会成员是否普遍参与来确定的，而民主的深度则是由参与者参与时是否充分，是由参与的性质来确定的。”③因为所谓“民主协商”中很重要的前提是参与者个体，尤其是广大人民群众可以自己做主进行选择和决定，从而达到自主和自治的目的。总之，“被协商”的所谓“协商民主”是一个冒牌货，是有其“名”而无其“实”的。其根本原因是缺乏“协商文化”作为基础，是与“协商民主”背道而驰的。
(三)基层为“协商文化”缺位的场域
应该承认，近几年中国基层有不少地方的“协商民主”创新风生水起，成绩斐然。但一个明显的不足是过于重视协商民主的制度建设和技术进步，相对忽略“协商文化”建设。加之基层尤其是广大农村精英阶层流失严重，这就造成三个方面的缺位：一是中国古代传统的协商因素没有得到很好的继承，专制主义思想没有得到清理。当官本位与不平等大行其道时，很难想象一个传统意义上的农民能获得与基层干部进行民主协商的信心和勇气，而不是变得顺从屈服甚至不寒而栗。二是对于西方的协商民主比较隔膜，更难掌握其现代精神内核。西方协商民主是一套完整甚至复杂的理论，其现代思想意识与协商能力和方法要让无多少文化知识的农民掌握，那是相当困难的。而缺乏现代协商民主武装的农民又如何能进入“协商文化”的场域?以我们的调研为例，温岭领导干部在谈及其早期协商民主时表示：有村民被请去协商，当看到协商方案根本不是从村民角度出发时，这位村民竟扭头就走，身后扔下这样一句话：“这样的方案协商个鬼。”基层干部以此来说明，村民在“被协商”时的清醒与愤怒，这是一种民主意识的觉醒。不过，另一方面，它也反映了村民还没有真正理解西方协商民主的真义，即在包容之下与对方进行民主协商的耐心和能力。其实，这也是缺乏“协商文化”作为内含的必然结果——不论是对基层干部还是对于村民都是如此。三是对建国尤其是改革开放以来社会主义特色的协商民主缺乏认同，个人主义和功利私心容易代替集体主义与公民意识。对比中国古代传统协商因素，建国与改革开放以来的社会主义协商文化是第二个传统，并且是一个更为重要的传统，它是中国古代与西方现代的融通再造，虽然它远不是一个完成式，而是开放甚至是有局限的。不过，广大基层对这一传统理解得很不够，这就导致“协商文化”没有得到很好的落实，更没有立地生根。
总之，随着精英阶层的流失，中国基层尤其是广大农村面临着协商文化严重缺位的困境，这也直接导致协商民主的举步维艰，这就需要引起人们的高度注意和进行大幅度调整的。
二、基层“协商文化”的内涵与功能再造
既然中国基层尤其是广大乡村处于“协商文化”的缺位状态，那么如何理解其内涵，怎样进行其功能再造，这是摆在我们面前的一项重要任务，也是一项重大的系统枢纽工程。
首先，应将中国古代传统中的“协商”因素作为一大资源加以充分利用，以成为当下基层“协商文化”建设不可或缺的一部分。由于“五四”以来的新文化传统，我们的文化建设发展一直存在着一个“袪传统”的向度，这就导致对于数千年中华文明精华的忽略，其批判性往往大于继承性。近些来，学界开始反思这一问题，但收效并不明显，尤其是在思维方式中对于中国传统文化的轻视和不自信很难克服。习近平总书记强调“文化自信”，并将中国传统文化精神放在一个价值趋向上给予充分肯定。他说：“坚守我们的价值体系，坚守我们的核心价值观，必须发挥文化的作用。要加强对中华传统文化的挖掘和阐发，努力实现中国传统美德的创造性转化、创新性发展，把跨越时空、跨越国度、富有永恒魅力、具有当代价值的文化精神弘扬起来。”④基于此，我们要确立中国传统文化中的“协商”因素在当代的价值，尤其是在基层“协商文化”中的基础性作用，以克服简单或一味从西方拿来“协商民主”并作为本源性理解的错误。中国传统“协商”元素甚多，但概括起来主要有以下方面：和合之谓美、有事好商量、合情入理、退一步海阔天空、守礼持中，等等。比较而言，中国传统文化缺乏进攻性、也不好战竞争，而是崇尚和平、有礼、雍容甚至退让，这对于“协商文化”建设大有益处。问题的关键是，我们要有坚守包括“协商”因素在内的中国传统文化的自信与自觉，并从中进行系统梳理、耐心发掘和全面阐扬。
其次，大胆吸收西方“协商民主”精华，为基层“协商文化”建构注入动力和活力。毕竟“协商民主”作为一个固定的概念和自觉的理性阐述，来自西方，其所包含的现代理论与方法值得我们借鉴。西方的协商民主建立于自由、平等、民主、共赢、认同等基础上，这就决定其“协商文化”往往摆脱了一己之私而进入一个具有现代意识的境地。中国基层“协商文化”有了西方的参照系，就会获得新的理论与方法论支点，也会避免陷入一些怪圈和盲点之中。以温岭的民主恳谈为例，“初期的‘民主恳谈’大多是就个人利益的具体问题进行对话交流，而发展和深化了的‘民主恳谈’活动的恳谈内容主要是涉及公共利益的公共事务以及经济社会发展规划等宏观问题”，⑤这种变化本身就反映了温岭协商观念由“个我”到“集体”，由“私”向“公”、由“小”至“大”的转变。而且，浙江温岭参与式预算的制度创新与巴西的参与式预算制度模式在世界范围内的扩展有着或少的内在关联。有学者甚至直言，他们用参与式研究方法，借鉴西方协商民主的理论、方法，根据尊重、公开、平等、代表性原则，以系统缜密的程序，参与到温岭泽国镇的恳谈与财政预算协商，以期来检验在中国农村施行协商民主究竟有多大的可能性。⑥应该说，用西方协商民主精神参与、烛照、激活中国基层“协商文化”建构，是不可或缺的重要一环，因为毕竟时代进入了世界一体化，许多外来价值观和先进理念应该成为我们的共同资源。另一例子是成都金牛区曹家巷旧房改造，它借鉴西方的“民主”、“参与”理念和方式，建立由人民群众为主体的多元主体参与的“自改委”，通过“协商”解决了多年来难以解决的难题。不过，对于那些钉子户，“自改委”采取群众轮番轰炸的所谓“协商”方式也有违“协商民主”精神，这是一种以道德伦理正义代替平等协商的做法。从中可见，中国基层“协商文化”建设的瓶颈难题——对于西方协商民主精神的某种隔膜与误读。
再次，进一步完善和发展社会主义协商文化，以便为中国基层协商文化确立基调与未来发展方向。建国后尤其是新时期以来的中国协商文化发展，尽管有相对忽略中国古代传统、过于崇信西方价值的不足，但整体而言是沿着马克思主义与中国特色社会主义的方向前行的，其民主协商的科学性、开放性与创新性是不容置疑更是不能否定的。尤其是十八大以来，党和国家对于协商民主给予战略性安排和顶层设计，是一个立足高远、脚踏实地、有光明希望和前途的思考。如在《关于加强社会主义协商民主建设的意见》中有“稳步推进基层协商”一节，其中包括推进乡镇、街道的协商，推进行政村、社区的协商，推进企事业单位的协商，并规定：“涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，建立健全基层协商民主建设协调联动机制，稳步开展基层协商，更好解决人民群众的实际困难和问题，及时化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定。”⑦这种直接面向和重视基层协商的表述是充满辩证思维和深刻思想的，它必将成为基层协商文化建设的压舱石和定盘星。当然，由于以往社会主义协商还有一定的局限性，这在未来的开放性发展中可不断进行修正、调整，也可实现历史性跨越。
当然，中国基层协商文化的内涵还可以在丰富性上有所提纯，在多功能上有所整合，从而实现融通与再造，以避免在不同的时空、价值、理念中主旨被消解。这种“提纯”与“再造”主要应坚持以下准则：在马克思主义理论指导下，坚持社会主义核心价值观，有中国立场与文化自信，放开胸襟大胆吸收借鉴，以创新理念统领，根据中国基层实际，来建构属于未来的现代“协商文化”。从这个意义上说，中国基层“协商文化”建设是一个开放的、动态、不断创新和发燕尾服的进行式。
三、基层“协商文化”建设应注意的问题
笼统而言，基层“协商文化”建设看似比较容易。其实，它远没有分析得那么简单，其复杂性、艰巨性和长远性甚至超出我们的想象。换言之，在中国基层尤其是广大农村要建成“协商文化”氛围决非一日之功，更不会一蹴而就。因为挡在基层“协商文化”建设面前的障碍并不在少数，这既包括那些现实有关问题，也包括一些观念意识，还包括容易被忽略的盲点。
一是要处理好“协商”与法治的辩证关系，即让“协商”在法律尊严中生成和体现，这是基层“协商文化”建设的可靠保证。众所周知，随着一些地方开始强调协商民主建设，许多原来非要通过法律形式解决的问题，尤其是那些细枝末节的生活小事，都可通过协商得到妥善解决，这是意义重大的一个历史性转变。如有的并不严重的交通事故、一些非原则的家庭纠纷、邻里乡亲的情感摩擦，都可由当事人自己或通过中间人调解协商解决，这样既不费时、又省事、还省钱，是一种将简单问题进行简单化处理的有效协商办法。甚而至于，包括基层在内的不少法院也通过协商私了的方式处理重要争执或人命官司。由此形成司法领域判案思维方式的巨大变化。总之，通过协商而不是司法程序来解决社会矛盾，已成为当前中国基层治理的关键一环，其法可以仿效，其功也不可没。从这方面说，这有助于一种“协商文化”的生成与建构。但是，也有另一方面的问题值得注意，那就是忽略甚至无视法律作用及其尊严的“协商文化”走向，即让“协商”溢出“法治”的边界，甚至让“协商”无原则地代替“法律”的作用。以广大农村的上访事件为例，许多恶性案件事实上是不能用“协商”解决的，但不少地方强行“协商”，从而导致上访数增多甚至反弹。不少人一直不解，为什么有的基层上访户斩不断、理还乱?我们认为，不能不说与“一些基层干部过于强调通过‘协商’解决问题”的单一方式有关。另如，二○一四年，全国人大通过了《行政诉讼法修正案(草案)》，其中明确规定“民告官”在法院可以立案。然而，二○一五年上海三中院共受理行政案六百一十件中，民告官就有二百四十二件，比率高达近40％。但最后市政府的败诉率为零。⑧且不论“民告官”的具体情况如何，只从这个巨大比率以及政府“零”败诉中，即可见“协商”对于“法律”的影响，因为现在的基层治理和法院自觉不自觉形成这样的思维定式：“协商”比“法律”能更好地解决问题，它既能避免冲突、又可节约成本、还可消除隐患。但殊不知，有的问题是无法通过“协商”解决的，不顾法律尊严的“协商”只会带来更为严重的问题。因此，我们希望加强基层“协商文化”建设，让一些非原则甚至重要或重大案件消隐于无形；但反对没有法律原则和底线的做法，即一切矛盾都想通过“协商”解决，这会让“上访”事件增多，也会使法院避开法律判决，从而失去法律的威信和效能。
二是要强化“协商文化”的中国特色与地方特色，避免其同质化与模式化趋向。从当前中国基层“协商民主”的状况看，用西方的理念和方法来规范中国是比较突出的，普及与影响的因素也比较重，而有个性和特色者并不多见。就如当年吉林省梨树县的“海选”一样，温岭民主恳谈与参与式预算在影响全国的同时，也形成了一家为大的局面，其他(如成都彭州的社会协商、北京农民听证会等也有影响，但都不能与温岭恳谈和参与式预算相提并论)有特色的并不多见。以温岭的参与式预算协商民主为例，它在吸收外国理念、程序、方式的基础上，根据中国实际进行了创造性转换。“以预算全口径、参与全方位、监督全过程为指向，积极探索人大预算审查监督从注重程序性向程序性与实质性并重转变”。⑨所谓温岭的“根据实际情况”主要包括：简化了繁复的程序、重视了实效、强调了党和政府的领导、将群众参与及其民意放在首位，等等。这也是温岭民主恳谈制度能历十年之久而不衰的重要原因。有人这样概括温岭参与式预算的六大特点：细化预算草案、公开性原则、公众参与力度、通畅的民意表达、行使预算修正权、设立人大财经小组。在谈到“公众参与”时，他表示：“温岭参与式预算公众参与的方式主要有三种，即社会公众自愿参与、邀请利益相关者和随机抽样产生参与者，各镇可按当地实际选择合适的参与方式，也可以将三种方式综合运用。预算编制阶段，参与者在民主恳谈会上就预算方案向政府询问，提出修改政府预算方案的建议、意见和要求。在人大代表审议阶段，公众参与者可以旁听，可以向人大代表书面或口头陈述自己的意见和要求。在预算执行阶段，社会公众可以参加预算执行中期民主恳谈会，监督政府预算执行，预算项目的进展、资金的拨付、预算支出项目的调整等情况。”⑩还有，温岭在协商民主中吸收了代表中国传统与地方特色的“和合文化”注重实际和诚信思想等。有人认为：“‘和合文化’内涵丰富，儒释道三家互补共融，倡导和谐、开放、合作，是浙东区域文化的典型代表。‘和合文化’作为台州人的一种基因、血脉和传统，内化于心、外化于行，影响广泛而深远。”(11)可以说，在基层协商民主建设中，作为台州市下辖的温岭市，其协商民主既具有中国特色又具有地方特色，是一张不可多得的品牌。当然，不容讳言，与温岭协商民主相比，全国许多地方协商的文化含量不高，中国特色和地方特色并不鲜明，这就影响了其“协商文化”的建立与发展。
三是需要建立协商民主的联动机制，以达到更加优化的艺术效果，更充分发挥“协商文化”的软实力和内生力。这是因为按照系统论和结构理论，整体与合力一定远远大于部分与分力，甚至大于部分相加之和，这是优化、协同、共赢的显著特点。就国家以及世界面临的局势而言也是如此，只有充分发挥多学科、跨学科、多元化优势，以动态发展与相互合作的优化力量，才能应付当前复杂多变的困局。对此，习近平总书记强调：“我们提出全面深化改革的方案，是因为要解决我们面临的突出矛盾和问题，仅仅依靠单个领域、单个层次的改革难以奏效，必须加强顶层设计、整体谋划，增强各项改革的关联性、系统性、协同性。”(12)基层协商民主尤其应该是如此，其所面临的困境更是相当严峻的。就目前情况看，中国基层协商民主有单一化、单向度和封闭性特点，这就限制了其结构性的优化发展。还有的基层协商民主在不同层级处于相互制约甚至抑制状态，从而形成彼此间的拆台甚至离心力格局。所有这些势必影响“协商文化”的建立与科学发展。在这方面，做得较好的是成都市彭州和浙江省温岭，它们都建立了村、镇、县三级协商联动机制，为我们提供了可资借鉴的宝贵经验。温岭“通过定向邀请、广而告之、随机抽取、科学抽样、代表征询、媒体追踪等多种途径，特别是在市、镇(街道)两级分别建立了涵盖社会各个层面的预算审查监督参与库和专业库，专门组建了‘阳光预算宣讲小组’，深入基层人大代表和选民当中开展预算知识宣讲五十六场次，充分调动了社会各界广泛有序参与预算监督的热情。通过各方面的参与，使得包括党委、人大、政府、代表、公众在内的预算法治观念不断提高”。(13)通过这种协同发展的联动将协商民主推进到一个优化层次，为“协商文化”建设打下了坚实基础。不过，彭州和温岭也有不够理想的地方，即其协同联动仍存在某些薄弱环节。如有学者这样认为：“尽管彭州的制度设计初衷是建立整个基层全覆盖的县(市、区)、镇、村(社区)三级社会协商对话制度与渠道，但实际上县级层面并未开展试验、而村级层面主要依托于原来的村议事会制度，因此，彭州基层协商民主制度创新的核心在于镇协商会的创立与运作。”(14)温岭也是这样，据我们实地调研发现，尽管浙江温岭的协商民主成效显著，但这主要集中在乡镇一级，而村级的协商民主相对较弱。另有，温岭实行协商民主以来，村民上访数量不仅没有大大下降，且有略微上升趋势，这恐怕与温岭的协商民主相对重视乡镇而忽略村级不无关系。这可能是时下基层协商民主的普遍局限：将重心放在乡镇一级，而与村级、县级甚至地市一级的关联性不强，从而形成缺乏更优化的协同联动、动态共赢效果。于此，“协商文化”的丰富内涵与文化“软实力”难以得到更好发挥。
总之，基层“协商文化”建设是需要前提和条件的，这主要包括知识、制度、思想、观念、信仰等的整体推进，更离不开人的全面发展与现代化水平的大幅提高。当前，我们研究协商民主主要停留在知识普及和建章立制，也比较关注迫切需要解决的一些民生等实际问题，但对于文化精神层面的思想、理念和信仰则多有忽略。这是今后需要努力的方向，也是协商民主能够得到深入发展的根本所在。
注释：
①程建平：《推进协商民主 五大难题待解》，《人民日报》2014年10月22日。
②③科恩：《论民主》，聂崇信、朱秀贤译，第12、21页，北京：商务印书馆，2004。
④《十八大后习近平中央党校“授课”全纪录》，共产党员网，http://news.12371.cn/2017/02/21/ARTI 1487607577144682.shtml。
⑤俞可平：《中国地方政府创新案例研究报告(2003-2004)》，第215页，北京：北京大学出版社，2006。
⑥徐珣、陈剩勇：《参与式预算与地方治理：浙江温岭的经验》，何包钢、王春光：《中国乡村协商民主：个案研究》，韩福国主编《基层协商民主》，第151，79-99页，北京：中央文献出版社，2015。
⑦中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，新华网2015年2月9日，http://news.xinhuanet.com/2015-02/09/c_1114310670.htm。
⑧王开成：《上海“民告官”242个案件政府“零败诉”遭质疑》，《中国县域经济报》2016年1月19日。
⑨戴康年：《温岭市人民代表大会常务委员会工作报告》，见“中国政治发展与民主建设”课题组编：《浙江台州调研资料汇编》，2017年5月。
⑩陈奕敏：《从民主恳谈到参与式预算》，第16-17页，北京：世界知识出版社，2012。
(11)王晓峰：《和合文化，好牌如何打?》，《台州晚报》2017年3月29日。
(12)习近平：《在中共中央政治局第十一次集体学习时的讲话》，《人民日报》2013年12月5日。
(13)温岭市人大常委会：《温岭市人大预算审查监督工作汇报》，“中国政治发展与民主建设”课题组编：《浙江台州调研资料》，2017年5月。
(14)李严昌：《余杭、彭州两地基层协商民主制度创新的比较及启示——兼论我国基层协商民主发展的前景》，赵秀玲主编《走向基层治理现代化——以成都为个案分析》，第47页，广州：广东人民出版社，2014。
