返回上一页 文章阅读 登录

袁东振:理解拉美主要国家政治制度的变迁

更新时间:2018-09-28 07:05:11
作者: 袁东振  
一方面要看它是否明确而清晰地界定了国家各机构、主要利益集团的权力、责任与义务,是否有相互监督、相互制衡的机制,是不是建立了有效处理争端的机制和解决问题的程序,是否做出了应对各种问题和危机的制度安排。同时,也要看制度设计是否适合一个国家特殊的政治和社会条件以及其特殊的历史文化传统。如果制度设计不充分考虑一个国家的特殊国情,就不能算作合理的设计。其次,要有包容性。一个好的、合理的或成熟的政治制度必定不会是一成不变的,不会是封闭的制度,而会是一个开放、包容的制度,一个具有纠错功能的制度,一个处于不断发展、修订和完善进程中的制度。因为最初的制度设计者不可能预见未来的所有现实细节,不可能预测到未来将要发生的一切矛盾和利益冲突,其所设计出来的制度自然也不能解决所有现实矛盾和冲突;只有在实践中不断发现制度的缺陷,并能不断改进、弥补、完善,制度才会充满活力和生机,才会趋于完善。如果制度不具有包容性,就不是一个好制度。再次,要有效率。制度设计再好,但如果执行力差或没有效率,也不是好制度或合理的制度。好制度的关键在于有效的执行力和效率。好的政治制度可以避免不必要的人力财力损耗,及时化解冲突和矛盾,维持政治社会稳定,维持公共秩序和分配秩序,提供重要的公共服务,满足公众基本诉求。否则,就算不上好制度。最后,要有可信性。所谓可信就是在公众中有威信,公众对制度有敬畏和敬重之心。在好的或合理的政治制度下,所有机构和个人都尊崇制度、规则和法律,违反制度要受到追究,违反规则要受到处分,违犯法律要受到惩罚;出现失误和问题可以问责;出现争议,可以按照制度规则、按照法定程序和渠道去解决和化解。如做不到这些,就不会是好制度。

   本文将以上述假设条件或判定标准为参照,分析拉美国家政治制度变迁的趋势、挑战和出路,以加深对当前一些拉美国家正在发生的制度或体制性危机的认识。在下文分析中,将力图避免对拉美国家政治制度现有研究中的缺陷,既顾及拉美国家与西方发达国家政治制度的共性,也重视其间的明显差异性;既关注拉美国家政治制度的传统与现实缺陷,也看到其变迁与进步的基本趋势与客观现实;既关注拉美国家政治制度能力与效率的相对低下,也重视其制度建设的过程;既关注政治制度的一般原则,也不忽略拉美国家特殊历史传统和文化因素对政治制度构建的影响;既关注拉美国家政治制度的一般性,也顾及不同国家间制度的特殊性和多样性。

  

三、拉美国家政治制度变迁的基本趋势


   纵观拉美国家政治制度演进历程可以看出,其基本发展趋势是趋于成熟、完善、有效、稳定和多样化,具体表现在以下方面。

   制度框架渐趋合理,宪政体系日益成熟。三权分立是近代西方资产阶级革命的成果,也是当代国家政权结构的重要原则。启蒙思想家们把国家权力分为立法、行政和司法三部分,希望其相互分立和制衡,以防止专制、暴政,确保公民安全、自由。19世纪上半叶拉美国家建国后,在上述思想影响和美国制度模式吸引下,普遍移植、模仿甚至是复制欧洲和美国的政治制度,采用三权分立的国家政权形式,不少国家的宪法甚至照抄美国和法国宪法的许多条文。然而,在拉美专制传统深厚、缺少社会变革、经济发展落后、社会严重分化、庇护主义盛行的环境下,三权分立制度长时间“水土不服”,民主表象之下盛行的是“考迪罗”专制和寡头政治⑨,中央政府缺乏权威,不能有效施政,军人文人争斗不止。⑩一直到20世纪70年代末,拉美开始历史上持续时间最长的民主周期,民主政治制度获得总体性、持续性和稳步性发展,权力分立和制衡机制趋于有效,立法和司法机构作用和地位得到加强。拉美国家20世纪90年代后不断推进“国家改革”和政治改革,进一步巩固和完善了宪政体系,传统的考迪罗现象趋于绝迹。

   民主制度日益完善,专制和威权统治逐渐消失。传统上拉美国家考迪罗政治和寡头政治盛行,宪法被随意中止、民选政府被暴力手段推翻、公民权利被侵犯、人身自由被限制、反对派遭清洗、言论自由被禁止曾是拉美政治的常见现象,不少国家的民主因此被认为有名无实和徒有虚名。虽然许多拉美国家独立后不久就建立了政党,但当时的政党缺乏群众和社会基础,缺乏代表性,在国家政治生活中不起主要作用,纯粹是寡头集团政治斗争和争权夺利的工具。进入20世纪后,拉美国家的政党开始具有现代政党的特点,社会和群众基础更加深厚和广泛,代表性更加充分,在国家政治社会生活中的地位和作用更加重要。但在军人专制频繁发生的情况下,政党的作用仍受到很多限制,政党的自身缺陷也限制其作用的有效发挥。(11)随着20世纪70年代末以后民主化进程不断巩固及民主政治体制不断完善,拉美国家政党制度更加成熟,政党在政治运转中成为具有决定性作用的力量,各政党广泛参与政治和政治动员,参与社会政治生活各领域,连接着政治体制中的各种成分和因素。与此同时,政党政治趋于完备,政党与选举制度、政府更迭间建立了密切联系,为政治体制运转提供了重要动力和重要手段;国家对政党的管理更加规范,宪法和法律对政党的地位、作用、职能、活动规则等有了明确规定,将政党完全纳入国家政治体制。随着民主政治不断完善,独裁专制统治或威权政治逐渐淡出拉美政治舞台,拉美国家形成维护民主制度的广泛共识,美洲国家组织框架下的“民主宪章”成为拉美国家的重要准则。(12)

   选举制度趋于成熟,制度的合法性基础更加牢固。拉美国家的选举制度不断完善。19世纪拉美地区政治参与度很低,多数国家投票率在5%以下,对选举权在财产、性别、文化程度等方面有不少限制。(13)19世纪后半期拉美国家公民权利不断扩展,选举权有所扩大。20世纪上半叶对选举权在性别、文化和财产方面的限制逐渐被取消(14),普选原则最终得以确立,投票率达到40%-50%,与美国基本持平。(15)随着公民权利不断扩大,选举制度趋于成熟。许多拉美国家颁布选举法,选举被纳入宪法和法律程序,选举规则不断完善。拉美地区主要有三种基本的选举制度,即简单多数票当选制度、两轮投票制度和比例代表制度,形成一套复杂的选举和计票规则。多数国家在传统上采用简单多数票或两轮投票制选举总统,用简单多数票制和比例代表制进行议会选举。20世纪70年代末以来,越来越多的国家在总统选举中放弃传统的简单多数当选规则,采用绝对多数或二轮投票制,增加当选总统的合法性基础。截至2015年,拉美有14个国家采用绝对多数票当选的规则,其中10个国家规定首轮获得50%+1张选票才可直接当选;4个国家规定若首轮直接当选须获得35%-45%有效选票,且当选者和得票居第二的候选人应有一定票差。与此同时,越来越多的国家在议会选举中采用比例代表制,以增加立法机构代表性和包容性。有学者认为,近年来拉美政治改革的重要内容是更广泛采用比例代表制,放弃传统上简单多数当选原则。(16)

   政府体制趋于稳定,制度运行的体制保障更加坚实。在传统上,执政党更迭通常会带来政府工作人员大批更替,给政府正常运转造成极大冲击,造成执政效率的极大损耗。为此,拉美国家十分重视建立和完善现代文官制度(又称公务员制度),为制度运行提供体制保障。文官制是现代政府体制的主要标志。拉美各国的文官制度在完备性方面有明显差异,但整体上趋于成熟,在一些国家已相当成熟和发达。(17)阿根廷、巴西等地区大国的文官制度较稳定,建立了专业性的公务员培训机构,公务员的组织、人员招录与培训、工资规模的确定、业绩考核、人员奖惩都有专门机构负责实施和执行。资料显示,早在20世纪80年代,委内瑞拉、乌拉圭、巴拿马等国家的文官制度就已相当成熟和完备。(18)当然也有一些拉美国家的文官制度还不够成熟和完善,以政治中立为特点的文官制度还未真正建立起来。即使已经建立稳定文官制度的国家,其制度自身还有不少缺陷,按业绩奖赏的制度很难得到有效和切实执行,“官职恩赐制”、裙带关系、任人唯亲、庇护主义现象仍不同程度存在,公务员制度质量还不够高。(19)

   制度形式趋于多元,制度建设更符合各国特殊国情政情。拉美国家政治制度的模式并不完全相同。在除古巴外的拉美32个国家中,有20个国家实行立法、行政和司法分立制度(委内瑞拉等国还对这一制度进行改造,创立了五权分立政治模式,在传统三权之外,增加选举权和公民权)。第二次世界大战后新独立的12个加勒比国家则多实行“议会和行政合一”的权力混合体制。在国家结构形式上,巴西、墨西哥、阿根廷和委内瑞拉四国实行联邦制度,其他国家实行单一的中央集权制度。拉美国家政府的组成方式也多种多样,墨西哥等国家既不设副总统,也不设总理(或部长会议主席)。不少拉美国家不仅有副总统,秘鲁、阿根廷等还设立总理(或部长会议主席)。拉美国家的议会及其组成也不相同,19个国家采用两院制,14个国家采用一院制。形式多样性表明拉美国家的政治制度更加成熟,制度设计更多地考虑了本国的特殊政情和国情,因而也更具有包容性。

  

四、拉美国家政治制度的困境与挑战


   拉美国家政治制度的上述趋势尚不足以完全消除其自身的所有脆弱性和缺陷,拉美国家政治制度仍面临多重困境和挑战。

   (一)政治制度的脆弱性

拉美各界普遍认为,该地区国家的政治制度有脆弱性,其脆弱性主要表现为其“低度民主”的特性。拉美社会科学院(FLACSO)学者2003年前后曾进行过一项研究,认为1988年以后拉美主要国家政治制度不断完善,选举民主日益巩固,公民投票权和选举权有所扩大,但这些国家的公民自由一直没有太大改善。到21世纪初,21个拉美国家中只有十来个国家“完全尊重公民的政治权利”(包括公决权、秘密投票权、免受外来压力等);只有六个国家“完全尊重公民自由”(包括结社、言论、加入社会组织、免受滥用权力侵害等)。据此这些拉美学者认为,拉美国家的政治制度缺乏对公民其他权利的保护。(20)哥斯达黎加前总统、诺贝尔和平奖获得者奥斯卡·阿里亚斯(Oscar Arias)认为,“拉美一些国家的政府虽由选举产生,但公民个人的自由并没有得到尊重;在有些国家个人的自由虽得到承认,但并没有得到保障”;“尽管选举是自由和公正的,但由于存在上述缺陷,拉美的民主还不是完全的民主”。(21)2015年英国著名智库EIU按照自由民主实现的状况,把世界各国分为四类,即“完全民主”国家、“不完善民主”国家、“混合民主”国家和“专制政权”。该机构宣称,这种划分不仅考虑了传统的选举权标准,还考虑了其他五个因素:选举进程和多元性、公民自由程度、政府运转状况、政治参与情况、政治文化。该机构认为,尽管最近几十年拉美民主化取得进展,但许多国家的民主依然十分脆弱,政治参与度总体偏低,民主文化欠发达;多数国家实现了“自由和公正选举”,但民主化进程却不能进一步深化;(22)除少数“完全民主”国家和少数“专制政权”外,(23)拉美多数国家属于“不完善民主”与“混合民主”之列。“不完善民主”国家包括智利、巴西、巴拿马、阿根廷、墨西哥、哥伦比亚、秘鲁、萨尔瓦多和巴拉圭。这些国家虽然实现了自由和公正选举,尊重基本公民自由,但在治理方面存在缺陷和瑕疵,政治参与度较低,政治文化欠发达。“混合民主”国家包括厄瓜多尔、洪都拉斯、危地马拉、玻利维亚、尼加拉瓜和委内瑞拉,这些国家法治脆弱,司法未实现完全独立,选举中存在严重违反自由和公正的不正常现象,政府经常对反对派施加压力,存在比“不完善民主”国家更严重的缺陷。(24)许多学者指出,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/112540.html
文章来源:《世界经济与政治》 , 2017 (10) :23-42
收藏