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封丽霞:人大主导立法之辨析

更新时间:2018-09-27 07:35:18
作者: 封丽霞  

   内容提要:人大主导立法是我国宪法的基本原则和立法体制的核心要义。党的十八届四中全会和《立法法》新修订之后,实现有立法权的人大对立法过程的主导遂成为各级立法工作的基本目标与中心任务。当前,在思想认识上对人大主导立法还存在诸多误区,立法实践中对“谁来主导人大立法”“什么是人大主导”以及“人大如何主导立法”等问题还存在困惑。鉴于此,有必要对人大主导立法的认识误区进行理论纠偏,对“人大主导立法”从概念内涵、主体和对象上进行科学界定,并在此基础之上提出实现人大主导立法的若干路径。

   关 键 词:人大主导立法  认识误区  内涵解析  立法行为能力  Leading Role of the People's Congress in the Legislative Process  CognitiveMisunderstanding  Analysis of the Connotation  Legislative Capacity for Action

  

   党的十八届四中全会提出,“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。2015年新修订的《立法法》将“人大主导立法”从执政党政治主张上升为国家宪法性法律并将其规范为新时期国家立法工作的基本要求。该法专门强调,“全国人民代表大会及其常务委员会加强对立法工作的组织协调,发挥在立法工作中的主导作用”。显然,实现有立法权的人大对立法过程的主导已经成为新形势下加强和改进立法工作的关键要点。

  

一、“人大主导立法”的认识误区

  

   由于“人大主导立法”一词并不是一个严格的法律专业术语,又缺乏与之相配套、明确精细的制度规范,实践当中,就难以界定和表达人大在立法过程中的具体职责与功能。而且,人民民主立法、人民主导立法的豪情又使得我们容易对人大主导立法的追求过于理想主义、带上某种不切实际的浪漫情绪。有鉴于此,首先应对当前理论界关于人大主导立法的诸多认识误区进行清理和纠偏,并以此来廓清人大立法主导权之边界,以期获得一个关于人大主导立法的尽可能科学的理解。

   (一)“人大主导立法”并不意味着人大对于全部立法环节事无巨细、大权独揽,人大立法应该“有所为”也应该“有所不为”

   有许多人把“人大主导立法”理解为,有立法权的人大应当参与从立法准备到正式立法再到立法完善的全部过程,而政府部门和司法机关应当被严格排除在立法过程之外。人大要发挥立法主导作用,那么提出立法议案、起草法律法规草案的工作就都应当由其来实际承担,如果由政府提出议案、起草法案就不是人大主导立法。人大主导立法的过程,就是逐步把政府部门的行政立法权与司法解释权逐步收回全国人大的过程[1]。之所以会产生以上认识,深究其因,主要有:一是对当前各级人大的立法能力认识不足,尤其是大大低估了政府部门在立法过程中的正面作用;二是对“人大主导立法”的理解过于理想主义和浪漫主义。从当前人大立法实际的运作情况来看,各级人大并不具备也不可能具备提出所有立法议案、起草所有法律法规草案的能力,也根本做不到禁止政府部门、司法机关染指相关立法。

   在当前历史条件下,人大主导立法并不意味着人大要事必躬亲、统管统抓、大包大揽、渗透到立法工作的各个细节。人大在行使立法权时,不应事无巨细、大权独揽,不是要把立法提案、法案起草、审议、修改与解释等重要立法职权都集中在人大手中,而应该是有所选择、有所偏重。有时候“眉毛胡子一起抓”,反而可能喧宾夺主、“捡了芝麻,丢掉西瓜”。在当前政府部门提出大量立法提案以及承担大部分法律法规起草工作的状况之下,人大的主导作用主要表现为在法案立项、起草、审议等立法工作的关键环节上严格把关,积极主动行使对相关提案或法案的选择权与最终意义上的决定权。职是之故,充分实现人大主导立法首先必须对各级人大的立法事项范围和相应程序进行明确。我们所言之“人大主导立法”,是要实现有立法权的人大在一些“必要”和“必须”的立法事项上充分行使立法职能、主导立法过程。换言之,只有在人大立法“有所不为”的前提下,才能真正保证其“有所为”。各级人大才能集中时间、人员、精力等有限的立法资源用于必须由人大立法加以解决的全局性、基础性、综合性问题。

   (二)“人大主导立法”并不意味着人大在立法过程中“唱独角戏”的“一家立法”

   人大主导立法,在某种意义上是针对有立法权的人大与其他立法主体之间的关系而言的。当前,关于人大主导立法有一种比较极端的认识,即认为人大主导立法就意味着立法工作是人大的“一亩三分地”,人大在立法过程中要“一枝独秀”“唱独角戏”。对此,我们应充分认识到,立法是一项复杂的系统性和综合性工程,单靠人大未必就能有效完成。人大主导立法过程必然会受到党委、政府、政协等多个重要主体的直接或间接影响。正确认识“人大主导立法”,务必将其放在与党的领导、政府配合、政协参与的诸多关系中加以理解和把握,必须理顺和建构党委领导、人大主导、政府配合、政协参与的中国特色社会主义立法工作关系格局,形成各个立法主体之间相互支撑、相互促进的立法协同局面,最大限度提高立法的质量。

   第一,坚持党的领导是实现人大主导立法的前提和保障,也是实现党的领导、人民当家作主、依法治国三者统一的必然要求。一方面,人大在立法过程中的主导作用,是在党的领导和支持下的主导作用。党领导立法,是指党把握立法工作的政治方向。人大立法工作坚持党的领导,核心要求就是坚持人大立法工作正确的政治方向。人大主导立法,是指人大主导具体的立法工作与立法过程。另一方面,人大主导立法是实现党的领导的基本途径和合法化渠道。党要善于通过人大立法将其政策和主张上升为国家意志、变成全体人民的共识和共同行动。这不仅是各级党组织实现党的主张和政策的主要方式,也是党与国家权力机关关系的重要方面。在此基础上,才可能把党的主张与人民意志统一起来,把党的决策与人大立法权的行使统一起来。唯此,才能既加强党对于立法工作的领导,也有利于保证人大对立法过程的主导。

   第二,人大主导立法,并不意味着政府部门无权提出立法提案或参与立法起草。人大主导立法离不开政府部门的有力配合。这是因为,政府部门有其特有的专业、信息、人才方面的优势,在提升立法效率和立法的针对性、可操作性方面有相当大的作用空间。但是,必须强调的是,人大立法与政府立法之间是一种统领与从属、主导与配合的关系。人大立法机关既要借助政府部门的资源优势与立法智慧,又要摆脱强势政府部门的掣肘与部门利益的狭隘思维,通过强化人大对政府参与立法的规划、审议和监督来加大对各项政府部门立法权的制约与统领。

   第三,人大主导立法也应重视发挥人民政协的立法协商职能。人大主导立法的核心要义就是以人大的广泛民意代表性在立法过程中推动社会共识的凝聚与形成。在我国政治体制内,人民政协享有政治协商与参政议政等重要职能。各界别的政协委员既具有广泛代表性、能够充分汇集和表达民意,又拥有专业优势、能就法案发表一些专业意见。据此,十八届四中全会明确提出,要进一步“开展立法协商,充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用”。这就要求,有立法权的人大在主动行使立法权的同时,不仅要充分发挥人大代表的作用,还要善于借助民主党派与政协委员的立法智慧,要充分与政协进行立法协商、处理好人大主导立法与政协参与立法之间的关系。

   (三)“人大主导立法”并不意味着将民主立法仅限于人大立法活动范围之内的“关门立法”

   在现代社会多元复杂的利益格局之下,在所有的政治参与中,立法的民主参与最具有实质性意义。民主立法旨在通过民意代表机关的立法过程表达人民意愿、化解社会难题,将各利益相关方的偏好整理归纳为人民的整体偏好并以制度形式确定下来,保证立法意图与人民利益的高度契合并实现二者的最大公约数。在各国立法实践当中,由人民代表组成的代议机构是进行民主立法的主要场所。通过代议机关立法过程中的博弈与互动,在立法者、执法者与守法者,在政治精英与“沉默的大多数”,在分属不同利益阶层的人民之间达成共识,从而防止社会矛盾的激化以及各阶层的过度分化与撕裂。这样,“法律产品”才能最大限度符合人民利益、获得社会大多数成员的内心认同。在我国,有立法权的人大既是汇聚民意的主要场所,也是将人民意志转化为具体法律法规的专门机构。相较于其他国家机关,各级人大是代表人民行使国家权力的国家机关,具有“人民利益”代表者和“人民意志”表征者的法定身份,这是其最大的政治优势和立法的正当性基础。事实上,立法权也是当下有立法权的人大行使得最充分的权能。“社会对人大地位的感知往往是通过人大的立法权来实现的。”[2]

   然而,我们并不能就此认为“人大主导立法”意味着人民民主的立法过程仅限于有立法权的人大活动范围之内,而是理应包括依托人民代表大会这个制度平台有序推动社会力量参与立法的内涵要求。这是因为,伴随着中国社会格局日益多元分化的现实,尤其是在当前我国人大代表非专职化、民意代表性不够充分、履职不够积极、参政议政能力有限的状况下,仅凭人民代表机关参与社会权利义务的调整与分配,难以满足社会各阶层对民主立法的期冀。在当前利益群体多元复杂、公众又缺乏长期民主训练的条件之下,盲目、激进的立法民主参与又有可能引发社会分裂和混乱、给执政者带来一系列社会管理的难题。为此,人大主导立法亦要求充分运用人大这个民主代议机构的平台,有序推进我国的社会力量民主参与立法过程以增强立法的公共性与合法性。在人大主导立法的前提之下,应广泛推行法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制,大力强化人大与社会公众的对话沟通,拓宽公民有序参与立法的途径。

   (四)“人大主导立法”并不意味着人大立法是不受任何外部监督的“至上立法”

   在现代政治与法治实践中,任何一种权力都必须接受来自其他权力的制约与监督。在接受制约和监督方面,立法权并没有天然的豁免权。从本性上说,任何一种立法权在行使的过程中,都有可能与制度设定的目的以及人民的意愿发生背离,因此都需要对之进行必要的制约与监督。故此,人大主导立法并不意味着人大立法永远不会犯错误、人大立法权无须受到制约和监督。毋庸讳言,要推动人大主导立法工作模式的有效运作,建构一个高效权威的中国特色立法监督体系至为关键。从西方国家的立法经验来看,尽管二战之后各国立法发展中心在不同程度上都出现了由议会立法转向行政立法、地方立法的现象,但是通过不同组织形式与措施加强对行政立法、地方立法的合宪性、合法性审查和监督成为西方国家的普遍应对措施。

从立法监督实践来看,我国缺乏一个专门立法监督机关,备案审查、批准、改变、撤销等立法监督手段的权威性不足、力度不够,而且整个立法监督制度缺乏有效的启动程序。在人大主导立法的目标要求之下,完善我国立法监督体系,首先要强化人大对政府各项立法权以及司法解释权的审查监督;其次,还要强化人民代表大会对于其常委会立法权行使的审查监督。建议在条件成熟之时,在人民代表大会之下设立专门的立法监督委员会。这将大大改变全国人大监督权弱化、监督能力不足的状况,有助于提升人大立法监督的权威性、独立性与有效性;对于克服人大立法自我监督不足以及建立对政府立法、司法解释的常态化监督,提高我国法律法规规章等各类规范性文件的质量,维护全国人大的立法主体地位有着极其重要的意义。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
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文章来源:《中共中央党校学报》 , 2017 (5) :72-80
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