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蒋德海:试析法治国家的民主内涵

更新时间:2018-09-27 07:30:45
作者: 蒋德海  
每一个在这种结合形式下与全体相联合的人所服从的只不过是他本人,而且同以往一样的自由。”建立国家的目的是为了社会,“政治结合的目的是什么?政治结合的目的是为了保护其成员,并使它们繁荣昌盛。”(14)

   康德的法治国家概念提出以后影响极大,被当时及后来的许多德国法学家所采纳和使用,(15)当时的一些概念如“法治国家”“法的国家”或“正义的国家”等所强调的都是政府和国家守法。反之,如果有法不依、违法不究、滥用法律及其强制力,那么这样的国家就会成为“强权国家”“暴力国家”或“独裁国家”。当时著名的德国思想家洪堡进一步发展了法治国家的思想,认为必须最大限度地限制国家的作用。国家仅仅是手段而非目的:“除了公民们仅靠自己无法办到的事情即促进安全之外,国家永远不许把任何其他的事情拿来作为它发挥作用的对象:这是唯一真正而可靠的手段,能把似乎是相互矛盾的事物,即国家整体的目的和公民个人所有目的的总和,通过一条牢固和持久的纽带紧密地相互结合在一起。”(16)

   从当时的时代背景看,德国思想家的法治国家思想是18世纪欧洲启蒙运动中限权理论的进一步发展。为什么要建立法治国家,就是为了更好地保障人民的权利,这是法治国家的基本内涵。卢梭说得好:“人民之所以要有首领,乃是为了保护自己的自由,而不是为了使自己受奴役,这是无可争辩的事实,同时也是全部政治法的基本准则。”(17)潘恩指出:“人进入社会不是要使自己具有的权利比以前更少,而是要让那些权利得到更好的保障。他的天赋权利是他的一切公民权利的基础”。(18)毫无疑问,国家的产生是社会的进步。如果没有国家,人们生活在自然状态中,就会形成“人对人像狼一样”的社会,“人们不断处于暴力死亡的恐惧和危险中,人的生活孤独、贫困、卑污、残忍和短寿。”(19)因此,国家的产生是人类社会文明化的需要,出于摆脱自然状态下难以避免的混乱与奴役的需要。但是,国家产生后,由于权力的独立性、逐利性、扩张性和侵犯性特点,存在权力篡夺权利、镇压人民的可能。而要防止国家滥用权力,就必须加以限权。德国的法治国家观念正是当时限权理论的一种表现。

   其实早在洛克那里,我们就可以清晰地看到有限政府和分权的思想,(20)后来,孟德斯鸠进一步发展了洛克的有限权力思想,并认为对政府而言,不仅需要限权,还需进行分权与制衡,因为“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。”(21)这一思想与当时英国思想家休谟的观点完全一致。休谟也明确提出了有限政府的构想,主张必须限制权力,防止国家权力的滥用和国家权力的任意扩张。从思想发展的脉络看,康德、洪堡等人对法治国家的探索,其实反映了当时启蒙思想家限制权力的基本理论,或者说正是这种限制国家权力理论的一种延续。为此,我们在洪堡的著作中可以大量见到洛克、休谟等的思想。当然,洪堡也有自己的思考。他结合普鲁士封建专制王朝警察国家垄断和滥用权力现状,提出只有最大限度地约束国家权力,个体的自由才能得到充分保障。为此,他强调:“人们在这里对国家期待的最好的东西,只能是这样的一种规定:任何道德的人或者社会不能看作是别的,只能看作是各相应成员们的联合体,因此任何东西都不能阻止这种联合体通过多数表决,随意就共同体的力量和物资的使用作出决定。”(22)而德国思想家的法治国家和限权政府的思想也影响了欧洲。著名的英国思想家密尔在其《论自由》一书的题词中就多次引用或借用了洪堡的观点,并丝毫不掩饰他对这位先行者的仰慕之情:“唯一我想与之交谈的作者就是洪堡。”(23)不仅如此,甚至20世纪以后的德国思想家们如哈耶克、阿诺德等人,也很大程度上受到了他的影响。

   但是,法治国家的进程,往往充满反复。即使在康德、洪堡的祖国德国,也是如此。由于只强调法治国家的形式,忽略了法治的实质,德国的法治国家逐步变成了暴政。19世纪70年代以后,德国的法治国家逐步走向形式化,只讲法的形式,不讲法的内容,法治应当体现的公平正义被严重忽略,而形式化的法治也使德国逐渐地成为“与法治风马牛不相及的‘暴力国家’。”(24)事实上,1850年以后,德国行政法地位逐渐提升,内容也日益完善,比如,行政法治极为重要的行政合法性原则和法律保留的原则都已经被确立,并建立了独立的司法审查制度,司法能够独立地审查行政行为的合法性。这方面比较典型的就是1863年,巴登大公国设置的行政司法制度。尤其是在中国广为传颂的德皇威廉和磨坊主因拆磨坊而引发的诉讼就发生在这一时期,虽然有不同的版本,但司法的独立性无疑受到了重视。德国行政法学著名学者奥托·迈尔把行政法治国家理解为是法治国家的基本表现:“一个国家只要建立起相关的行政法制,这个国家就是一个法治国家。”(25)不能说奥托·迈尔的观点是错的。但必须引起我们深思的是,为什么一个强调形式法治的国家最终没有出现行政法治,甚至反而会逐步走向暴政?

   根本的原因就在于法治的实质前提即限制政府的力量没有形成,限政没有能够实现。行政法治和法治国家是民主政治的要求。但法治不能光靠自觉,还要靠限政的制度和力量。如果行政法治和法治国家仅仅靠国家的自觉,则法治国家的形成不但不现实也不可能。法治的前提是限权,不受限制的权力必然滥用,不管是谁行使权力,或打着什么招牌。法国大革命中很多人就是打着自由的旗帜,任意地侵犯他人的自由,最后导致整个社会自由的破坏。洪堡曾到过法国。法国之行使他对法国大革命也具有某种警惕:法国制定的新宪法虽然铲除了封建专制统治,但国家的权威却日益增大。如果没有约束的力量,一种新形式的极权主义会取代以前的极权。为此,他提出了“不是颠覆而是改革,不是共和国而是承认分权和通过立宪保障人的权利和自由”(26)的思想,这无疑是深刻的、有远见的。如果不是出于民主和自由的目的而建立的法治国家,完全可能出于另一种愿望加以改变。而不是出于民主的发展和需求而建立的法治国家,人民的基本权利得不到有效维护,民众就没有力量保证法治始终一贯的实施,而当国家权力可以任意行使的时候,人民要想维护自己的权利也会变得无能为力。这时法治国家就会走向暴政。这也是20世纪初德国《魏玛宪法》及德国形式法治最大的教训。

   因此,所谓法治国家是人民对国家权力的要求,就是要求政府必须守法也只能守法,法治政府的权力必须受到严格的限制,成为限权政府。政府的权力没有限制和约束就不可能有法治,“法治的意思就是指政府在一切行动中都受到事前规定并宣布的规则的约束——这种规则使得一个人能够十分肯定地预见到当局在某一情况中会怎样使用它的强制权力——和根据对此的了解计划它自己的个人事务。”(27)法治的实质就是限权,而限权正是民主的要求和特点。民主不仅要求法治限权,并且为了有效实现人民对权力的控制,还通过法治建设建构起一系列具有民主内涵和要素的庞大的法治体系。

   概括起来,法治国家的民主要素主要有以下八个方面:1.依法行政。依法行政是民主的要素,人民把权力委托给了政府,但要求政府必须严格遵守依法行政的原则。法治国家必须实现行政法治。依法行政是民主政治的重要特征,法治国家必须是一个严格行政法治的国家。在行政法治国家,体现人民意志的法律是一切国家机关行政行为的基本依据。法治国家80%的法律,都要靠行政系统推行和执行,依法行政是法治国家最基本的标志,法律得到了忠实的遵守,人民的权利才能得到有效的保障,法制的秩序才能得到有效维护。而国家机关不遵守法律,往往成为法治和民主被破坏最根本的原因。2.民主立法。国家的法律必须由人民制定,体现人民的意志。良法善治的法,首先是指民主立法。没有民主立法,就没有良法。民主立法决定了良法善治。民主立法也决定了执法司法和法律的监督。为什么在法律很健全的前提下仍然会有大量的“有法不依、执法不严、违法不究”等现象?一个很重要的原因,就是民主立法没有得到充分的体现。3.法律权威。法治国家体现人民意志,法律必须有最高的权威。任何人不得违反法律,任何人违反法律都要受到追究。法律权威是人民主权的基本标志。人民是国家的主人,一切权力属于人民。政府的权力来源于人民的授予,为了保证政府的权力服务于人民,人民把自己的意志转变为法律来约束和规范政府的行为。为了保障人民民主,必须保证法律有最高的权威。法律有最高的权威,人民主权才能成为现实。4.权力制约。不受制约的权力必然腐败,任何权利的行使都必须有制约,这个政治学的“牛顿定律”已经成为现代民主和法治的核心要素和机制。权力不受制约,正是权力滥用和腐败的最根本的根源。保障人民的权利,防止权力滥用和权力腐败,最根本有效的手段就是权力的制约,也是成本最低的反腐败机制。5.独立公正司法。司法公正本质上是民主的要求,而只有独立的司法才能保证司法公正。民主社会的利益和价值多元化不可避免地会带有大量的社会和经济的矛盾纠纷,公正地化解这些矛盾和纠纷,是社会民主和社会和谐的基本要求。司法通过独立公正适用法律化解社会冲突,裁决社会纠纷,维护社会的公正与和谐,人民的权益才能得到有效保障。6.舆论监督。舆论监督是人民民主最重要的特征,也是人民的基本权利之一。在发达民主法治国家,人民群众的舆论监督被称为三权之外的“第四权”,有效地发挥了人民群众民主监督的作用。马克思曾高度评价过人民群众的舆论监督,认为人民群众的监督是无处不在的眼睛,能够大大遏制权力的滥用和腐败,也是不可缺少的限权力量。7.社会民主。社会是民主的载体,民主是现代社会的潮流和基本治理形式。所谓民主,首先就是社会民主,社会不民主,其他形式的民主就不可能。社会民主是国家民主和法治的基础和前提,不仅因为社会是国家的前提,先有社会后有国家,“社会优先于国家,‘民’优先于‘主’”(28)而且因为社会民主是法治国家的建设者和推进力量。没有社会民主的广泛和充分的发展,法治国家就难以成为现实。8.人民的基本权利保障。法治国家的民主内涵最终要通过人民的基本权利保障表现出来。保障人民的基本权利是法治国家的基本目标和宗旨,也是法治国家存在的前提。人民的基本权利就是政府的基本义务,人民有多少权利政府就有多少义务。人民群众基本权利的保障程度,是法治发展程度的基本标志,法治国家最终要通过人民群众基本权利的保障来体现。人民群众的基本权利得不到保障就没有法治。

   法治国家的上述民主内涵,决定了法治国家本质上必须是一个民主的国家。只有民主国家才可能成为法治国家。没有民主就没有法治,也不可能有法治国家。没有民主的国家,法律不是来自人民,权力不受法律的约束,依法行政难以实现,司法缺乏起码的公正,人民群众的基本权利得不到保障,法治往往成为空话。没有民主的国家虽然也可以打着法治的旗号,但是这些“法治国家”的法律没有起码的权威,权力大于法律,法律往往形同虚设,没有应有的预见性,权力滥用现象普遍,人民的权利没有起码的保障,离暴政只有一步之遥。因此,民主不仅需要法治,法治国家是民主的要求,而且民主也决定了法治国家的性质和基本的发展方向及程度。没有民主就没有法治,也没有法治国家。法治国家建设必须从民主开始。

当然,说法治国家所针对的对象是国家,并不是说老百姓可以不守法。一个民主和法治的国家,每一个人都有义务守法。但法治国家主要是针对国家而言。法治国家首先是对权力的要求,具有明确的针对性。强调法治国家,所要反对和避免的是权力的滥用:“统治者无论有怎样正当的资格,如果不以法律而以他的意志为准则,如果他的命令和行动不以保护他的人民的财产而以满足他自己的野心、私欲、贪欲和任何其他不正当的情欲为目的,那就是暴政。”(29)故法治国家也是一个相对于暴政或独裁、专制国家的概念。强调法治国家,就是要求国家的一切行为都要体现法律的权威,因为法律是人民意志的体现。维护法律的权威,人民的权利就能保障,才可能有社会幸福。但国家权力不会自发地服从于人民和社会。这就不仅要求法治产生于民主,而且要求民主对法治具有基础的控制作用。这就要求国家为之服务的人民或社会能够具有遏制法治的力量。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
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文章来源:《学术界》 , 2017 (10) :157-168
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