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林彦:法规审查制度运行的双重悖论

更新时间:2018-09-26 01:20:39
作者: 林彦  

   摘要:  从运行实践观之,法规审查制度存在两大悖论。其一,审查请求权配置不平衡遭遇激励失灵的窘境。立法者所偏爱的重要机关并未行使审查请求权。与之相反,公民、其他组织等成为审查建议的主要提出主体。其二,申请资格门槛低与审查实体要求高之间存在张力。同时,成功的审查个案表明,该制度初步显现出由抽象审查向准附带性审查转化的迹象。为了破解悖论一,立法机关应当慎重评估赋权重要机关的必要性,以避免因长期虚置影响审查制度的权威。更有效的方案是将法律询问答复制度与常委会主动审查进行嫁接。解决悖论二的长远之计应当包括建立审查建议筛选机制等,但近期不宜建立过于严密的筛选机制,以免造成审查制度本身动力不足。

   关键词:  法规审查 双重悖论 运行实效 完善对策


一、问题的提出

  

   2017年底,全国人大常委会首次听取审议了备案审查工作情况的报告。[1]这也是自系统设立以来官方首次对该制度运行现状进行全面梳理,因此引起舆论和学界的广泛关注。全国人大常委会将该制度定位为“符合中国国情、具有中国特色的一项宪法性制度设计”,[2]同时也意识到其还存在诸多完善的空间。[3]

   当前,健全宪法实施和监督制度已然成为全面推进依法治国战略的重要内容。十九大明确提出,“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威。推进科学立法、民主立法、依法立法,以良法促进发展、保障善治。”[4]除了正在讨论中的宪法解释制度的程序构建之外,[5]如何进一步完善法规审查制度[6]也理应成为一个必要选项,“为推进合宪性审查工作奠定基础”。[7]就后者而言,《立法法》修正案已在以下两个方面嵌入了制度补丁:其一是引入主动审查机制;其二则是建立更为有效的申请回馈机制。[8]这两个补丁是否足以进一步激活法规审查制度、为其武装上“牙齿”,需要在充分盘点该制度前期实施效果的基础上做出客观的评判。

   法规审查制度脱胎于法规备案制度。[9]《立法法》将其法定化的初衷是“为了维护法制的统一,……解决实践中存在的法规、规章与法律相抵触,法规与规章之间互相矛盾的问题”。[10]具体而言,该制度包含以下几个要素:其一,有权启动该程序的主体广泛,不仅包括国务院等国家机关,而且也包括社会团体、企业事业组织和公民;[11]其二,审查对象有限,仅包括行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例,不包括法律,也不包括司法解释;[12]其三,作为一种典型的抽象审查制度,其审查要求或建议的提出只要基于提出主体对法规违法性的主观判断(“认为”)即可,而不要求以某一具体争议的存在作为基础事实。最后,在处理方式上,采用制定机关自我纠错(修改)和全国人大常委会监督(撤销)相结合。

   确立之初,学界曾对该制度寄予厚望。有学者认为,其“对我国宪法所确立和规定的违宪审查制度,有一定的完善和发展作用”。[13]也有的评论道,“这是我国民主立法制度化的实质进步,是完善现行违宪监督体制的重要举措”,“它对维护宪法权威,推进我国政治体制改革、发展社会主义民主、实现法治立国具有里程碑性的历史意义。”[14]

   然而,随着时间的推移,该制度所存在的问题也渐渐为理论界和实务界所认识和揭示。有人认为,该制度的主要问题包括未将法律纳入审查范围、缺乏对审查后具体处理措施的规定。[15]也有学者则详细罗列剖析了审查的启动阶段、立案阶段、审查阶段、修改或撤销阶段等各个环节所存在的程序及实体漏洞。[16]也有学者专门就公民、法人、其他组织审查申请程序展开研究,并指出其存在“缺乏刚性启动要件”“处理程序不够透明”“过滤程序太多”“缺乏建议人以及利益相关方参与的必要程序”等问题。[17]

   全国人大常委会办公厅研究室四局局长宋锐认为,造成法规备案审查工作不力的原因主要包括以下两个方面,一是相关程序和工作机构尚不健全,二是观念和意识上的欠缺,包括社会的监督意识不强以及国家机关之间过于强调和谐而导致的监督废弛。[18]有学者表达了如下类似的忧虑:“缺乏运行制度的基本物质载体——强有力的审查机构及充足的职业化人员配备;缺乏从制度过渡到现实的阶梯——程序保障;缺少启动与运行制度的发动机——民众的参与;缺乏与制度配套的责任制度。”[19]

   面对上述批评和建议,全国人大常委会至少从2004年开始已经着手制度完善的作业,包括成立法规审查备案室;2015年对《立法法》进行修改,尤其是增加回应机制以及将主动审查法定化;以及常态化地将该制度实施情况向常委会报告。

   进一步推进宪法实施并使其成为制度红利已成为社会共识。我们更应当冷静而审慎地进行制度设计,尤其要注重对既有制度开展稳健的改革。作为目前最为稳定、最核心的既存制度环节,法规审查制度的优化升级便成为题中之义。笔者认为,该制度的完善必须基于对制度本身的全面评价和反思之上,而实现这一目的的最稳妥方式是通过对制度实践的分析反观立法设计的合理性。本文通过对若干有影响力审查个案的研究认为,现行法规审查制度存在双重悖论,即申请主体权利配置错位,以及申请受理资格条件明松实紧。

  

二、悖论一:审查请求权差序格局与激励失灵


   (一)具体表现

   法规审查制度的第一个悖论便是审查提出主体权利的错位配置。

   首先,《立法法》所倚重的重要国家机关并未积极行使法规审查请求权。《立法法》实施十八年来,从来没有一个机关公开地根据《立法法》第90条第1款提出法规审查请求。2004年,全国人大常委会办公厅研究室四局局长宋锐曾透露,“2003年,常委会收到公民或法人提出的法规审查建议10件。自立法法颁布以来,我们已陆续收到公民、法人、‘其他国家机关’提出的审查建议共23件(其中2002年收到10件,2003年收到10件,2004年收到3件)。”[20]显然,仅有公民、法人、“其他国家机关”提出申请,意味着作为《立法法》第90条第1款申请主体的重要国家机关在此期间却并未提出审查建议。全国人大常委会法工委法规备案审查室副主任田燕苗2013年在内部交流会议提及历年来审查申请数量时也并未提到任何重要国家机关申请的具体数字和个案。[21]其他学者也已证实这一判断。[22]全国人大常委会法工委负责人也透露,十二届全国人大期间“没有收到过有关国家机关提出的审查要求。”[23]重要国家机关的集体沉默也许是制度设计者始料未及的。

   其次,与上述现象形成巨大反差的是,重要国家机关以外的主体,特别是公民却成为了最活跃的审查请求提出者,尽管申请总量也并不高。除宋锐提及的2004年前收到的23份请求之外,田燕苗也透露,“从2004年5月全国人大常委会法工委法规备案审查室成立以来,共收到公民、组织提出的审查建议千件左右,最近五年来,共收到各类审查建议336件”。[24]时任国务院法制办副主任袁曙宏同样提到,“2004年5月至2011年11月全国人大常委会法工委共收到各方面提出的书面审查建议1004件。”[25]全国人大常委会于2010年披露,2009年其“受理公民、组织提出审查建议86件”。[26]此外,根据最新的统计数据,“十二届全国人大以来,法制工作委员会共收到公民、组织提出的各类审查建议1527件,其中2013年62件,2014年43件,2015年246件,2016年92件,2017年1084件。”[27]在1527件中,有1116件是针对司法解释的。但是,由于司法解释并非法规审查制度的规范对象,这些针对司法解释提出的审查申请严格意义上并不属于法规审查的范畴。因此,十二届全国人大期间法规审查申请数量应为411件。综上初略统计可知,非重要国家机关提出的申请总量已经超过1500件。

   此外,《立法法》实施以来,律师、法学教授等不断提出各种审查请求,客观上提高了公众对于法规审查制度的认知。除了产生广泛影响的针对《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》《城市房屋拆迁管理条例》、劳动教养制度等审查申请之外,有学者曾提出对二元户口体制及城乡二元制度进行违宪审查的建议;[28]有公民及律师对《婚姻登记条例》及《黑龙江省母婴保健条例》是否违反《母婴保健法》提出审查请求;[29]河南4名律师曾要求审查《河南省农作物种子管理条例》是否违反《种子法》; [30]当然还包括近期所集中披露的包括各地审计条例违反《审计法》、杭州地方性法规违反《行政强制法》等更为鲜活的个案……[31]尽管面临程序上的不便和限制,一些公民还是尝试通过提出审查建议实现权利救济、制度变革的目的。

   申请主体参与意愿的冷暖错位与制度设计的初衷南辕北辙。从制度表述来看,原《立法法》第90条[32]对审查请求主体所赋予的权利的配置是不平衡的。一方面,审查申请制度更青睐国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院以及省级人大常委会这些国家机关,[33]为它们提供程序上的便利。这些机关所提出的审查请求可以直接“由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。”[34]另一方面,其他国家机关、[35]社会团体、企业事业组织以及公民提出的书面审查申请则要通过更为严格的程序控制。具体而言,这些审查建议,必须“由常务委员会工作机构进行研究,必要时,送有关的专门委员会进行审查、提出意见。”[36]第二类审查建议不仅必须先接受常务委员会工作机构的审查,而且是否送请专门委员会审查并不确定。这是泾渭分明的两条路径。“‘要求权’和‘建议权’是两个不同的概念。提出审查要求是一种正式的审查启动程序,一旦有权机关提出了审查要求,就要进入正式审查程序。而提出审查建议,能否进行正式审查程序,还要经常委会工作机构进行研究,看是否必要。”[37]

   对于这样的制度安排,全国人大常委会法工委工作人员做了如下解释:

   “这样规定主要有两个考虑:1.如果是在法律执行过程中,其他机关、组织和公民个人发现法规、规章同法律相抵触时,应当逐级向有权提出审查要求的机关提出,由这些机关依法向全国人大常委会提出。2.如果不是在法律执行过程中发现法规、规章同法律相抵触,而是在其他方面,如在学习、宣传法律的过程中发现的问题,提出的数量往往很大,如果都要审查,既没有必要也没有可能。因此,立法法不动规定,由常委会工作机构进行研究,必要时才送有关专门委员会审查。”[38]

   由此可见,程序设置存在差异的初衷主要是为了控制申请流量,而控制流量的原因则是审查能力的不足。海量的审查申请显然是审查机关所无法处理的,因此,通过设置审查前置程序的确有助于缓解和降低审查机关的工作负荷。

当然,这种设置可能还有其他并未言表的考虑。这可以从其他类似的程序设置安排中窥见端倪。例如,在全国人大的立法程序中,不同提案主体所需经历的程序关卡并不相同。全国人大主席团被赋予的程序优待最高,代表团或者代表最低,全国人大常委会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会等机构则居中,[39]类似的设置也存在于全国人大常委会的立法程序中。[40]根据提案主体的政治地位及“重要性”程度,不同主体的提案程序也依次形成了一种由内向外程序关卡越来越细密严格的“差序格局”。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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