返回上一页 文章阅读 登录

李艳芳:论生态文明建设与环境法的独立部门法地位

更新时间:2018-09-26 01:18:37
作者: 李艳芳  
“是指由环境资源法所确认、规定并在环境资源法实施中形成的人与自然的关系;和其所确认、规定并通过其实施加以影响、作用和控制的人与自然的关系。”[21]

   以上两种关于环境法调整对象的观点不尽一致,但是它们的共同之处在于,都认为环境法具有属于自己的、与其他传统部门法不同的调整对象。不过,对于上述观点,笔者不敢完全苟同。环境社会关系说将开发、利用环境与资源的行为纳入环境法,实际上不适当地扩大了环境与资源保护法的调整范围,也模糊了环境法与经济法的界线。如何合理高效开发、利用资源,发挥自然资源的财产价值增进本国人民的福利,主要是经济法的范畴,不应当也不是环境法的调整对象。综合调整论将人与自然的关系纳入环境法的调整对象,不仅容易混淆环境法与技术规范之间的关系,还会混淆法律关系中主体与客体的地位。自然环境无疑具有自身存在的价值,没有自然就不会有人类,但是法律作为社会关系的调节器,只能调整人与人之间的关系,无法也不可能调整人与自然的关系。如果说环境法可以调整人与自然的关系,那么,物权法是不是也可以调整人与物的关系?我国《物权法》第2条第1款规定:“因物的归属和利用而产生的民事关系,适用本法”。但这并不能说明《物权法》就是调整人与物的关系,相反,依据《物权法》的规定,“物权法调整的是平等主体之间因物归属和利用而产生的财产关系。”[22]归根结底,《物权法》虽然名称为“物”权法,它的调整对象仍然是人与人因物产生的关系,而不是人与物的关系,物在物权民事关系中,仅仅是客体。

   事实上,环境法产生的原因以及环境法所负载的特殊任务,决定了环境法调整对象的范围。

   环境法首先应当调整人们在预防和治理环境污染过程中发生的各种社会关系。当代环境法产生的主要原因是工业发展带来的环境污染严重影响到人的健康和对蓝天白云、青山绿水的享受。20世纪90年代之前,美国、英国、德国、日本等西方国家环境法的主要内容是污染防治法,之后,环境法的保护范围越来越综合,野生动物及其栖息地、森林、生物多样性等也成为环境法的保护对象,但污染防治法仍然是环境法最重要的组成部分。发展中国家正处在大规模的工业化和城镇化过程中,包括雾霾天气、黑臭水体、海洋污染、土壤污染、有毒化学品污染、放射性污染等正侵蚀着人们的健康和生存环境,国家必须对发展过程中的这些污染严加控制。这类社会关系是环境法调整的最主要的、也是最重要的社会关系。对于我国当前来讲,能否解决好这类社会关系是决定我们是否能够拥有蓝天碧水、安全健康环境的关键。

   其次,环境法还应当调整人们在保护水、土地、森林、草原、矿产资源、野生生物等自然资源在发挥生态效益过程中所发生的社会关系。传统自然资源法也调整保护自然资源的社会关系,但是传统自然资源法与当代环境与资源保护法在调整这类关系时所持立场、保护的方式与手段是不同的。①传统自然资源法主要侧重于对资源的开发利用。在20世纪中叶环境保护理念和浪潮出现前,各国的自然资源法,主要是为满足当代人的经济利益服务的。在“取之不尽,用之不竭”理念的支配下,为创造现时的财富和经济利益而对自然资源进行掠夺式的开发利用。即便有对自然资源加以保护的规范,也仅是基于“资源保护主义”的立场,而不是基于“环境主义”立场。[23]也即传统的资源保护主义仅看到资源的经济价值和财产价值,没有看到或者不能看到资源的生态价值。例如,传统森林法对森林的保护主要考虑的是森林的木材价值和林产品的价值,而现代环境与资源保护法对森林的保护关系,则增加了生态保护和生态效益的立场,这在我国现行《森林法》中有明显体现。《森林法》将森林分为防护林、用材林、经济林、薪炭林和特种用途林五类,[24]其中的用材林、经济林、薪炭林以满足传统经济功能为目的,防护林和特种用途林就具有明显的生态保护的功能。②传统自然资源法对自然资源的保护通常用私法的手段,即基于自然资源的可分割性,通过所有权等财产权制度等加以保护;而现代环境法对自然资源的保护,基于自然资源生态价值的不可分性、整体性、公共性、使用的非排他性,主要通过公法手段加以保护,如对自然资源使用权或者财产权的取得赋予“社会义务”,[25]通过许可、审批制度加以限制。③保护方式也不同。传统自然资源法对自然资源的保护通常使用“数量”保护,即通过利用数量的限制获得保护,以保护经济利用的可持续性。而现代环境与资源保护法对自然资源的保护则在数量保护的基础上,更加注重对自然资源所赋存的生态的修复、恢复与养护。

   再次,环境法还调整人们在保护具有生态价值的自然环境的过程中发生的社会关系。如在保护天然湿地、非居民海岛等自然区域以及防治土地退化过程中发生的社会关系。生态环境与自然资源的区别是,自然资源是资源,可以作为生产要素,具有明显的经济价值,而生态环境不能作为直接的生产要素,没有明显的经济功能和价值。由于生态环境不具有直接的经济价值,所以与自然资源相比,生态环境受到的忽视就更加常见和普遍。例如,我国《海岛法》的制定明显晚于土地、矿藏、水等自然资源法,我国至今并没有出台专门的湿地保护法。自然保护区、风景名胜区、地质公园、海洋保护区、森林公园、自然遗产等具有明显生态功能的区域,因为承载着旅游业的光环,能通过旅游开发为各地赚取利益而具有经济价值,但是对于这些生态区域的法律保护仍显贫弱,至今没有出台一部具有法律位阶的保护这些生态区域的法律。为了加强对这些自然生态系统的保护,国家已经新组建国家林业和草原局,加挂国家公园管理局牌子,由国家林业和草原局统一行使各类自然保护地的管理职责。调整这类社会关系的立法很快会成为我国未来环境与资源保护立法的重点。

   最后,环境法的调整对象还包括应对气候变化、生物多样性保护等既涉及国内环境治理又涉及全球环境治理的社会关系。气候变化是人类排放温室气体造成的全球气温在自然变率之外的变化。[26]气候变化既不是传统的污染问题、也不是生态破坏与自然资源利用问题,它是新类型的环境问题。生物多样性保护牵涉到生物基因库这样关切全人类福祉的问题,保护生物多样性惠益的是全人类。我国于1992年6月就签署了《联合国气候变化框架公约》和《生物多样性公约》,并在2015年率先签署了《巴黎协定》,也于2005加入《卡塔赫纳生物安全议定书》,承诺“引导应对气候变化国际合作”,并“成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者。”[27]相信,随着生态文明建设的不断推进,我国将加强在气候变化、生物多样性领域的立法,气候变化、生物多样性保护过程中发生的社会关系也将成为环境保护法的调整对象。

   环境与资源保护法的四种调整对象看似不同,实则和环境与资源保护法所承载的任务与它所要解决的环境与资源问题密切相关,或者与环境法的目的有关,这也是有的学者认为环境与资源保护法是“问题导向”法或者“领域法”[28]的主要原因,也有许多学者认为,环境法的特殊目的也决定了环境法可以作为一个独立的法律部门。[29]环境与资源保护法因生态环境与资源破坏问题的产生而产生,也因这些问题的消亡而消亡。

   2.环境法的特征

   受环境与资源保护法所要解决的问题与它的调整对象所决定,环境与资源保护法具有自己明显的不同于其他部门法的特征。

   第一,公共性与公益性。环境与资源法的公共性是由生态环境与资源本身的公共物品属性决定的。无论是大气、水体、土壤、海洋还是森林、草原、生物多样性、国家公园,其生态服务功能都是可以由全体国民甚至全人类共享的公共物品。公共物品的最大特点就是消费的“非排他性”,这决定了每个人出于自己的利益考量,都会尽可能多的占用,最后导致“公地悲剧”。[30]环境与资源保护法通过基于公共财产权的管制性措施,[31]对生态环境与资源加以保护,为全社会提供生态服务,这样就能够产生“最公平的公共产品”和“最普惠的民生”即公益性。环境与资源保护法的公共性或公益性的范围取决于生态环境与资源问题所涉及的范围的大小。如大气污染防治法的公益性与雾霾扩散的范围有关,它可能仅让一定区域的公众受益;但是气候变化减缓法、臭氧层保护法受益的就不只是一个区域、一个国家的当代人,它的受益范围可能是全地球的当代人以及子孙后代。

   第二,科技性与专业性。环境与资源保护法的科技性是指每一个环境问题的产生基本上都是由一种新的技术或者工具的应用而产生的。“技术是一把双刃剑”,它给人类带来福利的同时也带来环境问题。杀虫剂的发明导致了“寂静的春天”,[32]核技术的发明使人类处于放射性污染的阴霾之下,基因技术的发展使得生物安全受到极大的威胁等等,不一而足。而这些问题的解决反过来还要依靠技术的进一步发展加以预防和克服。以《大气污染防治法》为例,除了制度层面推行污染物排放的总量控制、排污许可等以外,还需要通过强制或者鼓励技术升级和改造以对造成大气污染的煤炭开采利用、石油炼制、燃煤发电、汽车排放等予以防控。而大气质量的优劣、大气污染对人体健康、生态环境损害程度的判断,则完全需要以科学为基础的空气质量标准、环境基准以及损害评价技术指南等环境标准和技术规范,离开科学技术,环境法无从制定也无法实施。环境法的专业性主要指环境法所调整的各个领域的社会关系,所要解决的每一个问题都是“专业性”很强的问题,大气污染的防治、水污染的防治、土壤污染的防治是非常不同的领域,它们的防治技术、防治手段都具有很大差异性。

   第三,综合性与国际性。综合性是指环境与资源保护法以“公法”为主,公私法兼融,在调整手段上具有综合性特点。环境与资源保护法主要使用是公法手段,即行政手段—命令或者控制型制度(譬如环境影响评价制度、“三同时”制度、排污许可证制度、区域限批制度、信息公开制度)对排污者和资源的开发者、利用者、使用者加以管控,但是环境法对许多社会关系的调整是公私交融的,例如,排污权交易、水权交易、碳排放权交易、矿权交易、绿色电力交易等形式上是平等主体之间的民事合同关系,实质上担负着“低成本、高效率减排”的公共目的,因而这类合同关系中充盈着公权力的制约和监管,以防止交易者之间进行虚假交易,从而使“实质减排”的公共目标落空。除了行政、民事的手段,还包括刑事的、经济的、程序的等一切有利于环境质量改善的手段。国际性是指环境与资源保护法的制度措施通常是国际上通用的,既可能在国际环境公约中发现它们的身影,也可能早就存在于其他国家的环境法中。

第四,政策性与道德性。环境与资源保护法的政策性有两个涵义:其一,执政党的环境政策(理念、目标、原则等)通过环境法加以宣示,政策性环境立法“规范整体的环境政策方向、原则与环境基础制度”。[33]有的国家还会制定专门的环境政策法,例如1969年《美国国家环境政策法》就是典型代表。我国在2014年修订《环境保护法》时,也有学者建议将其修改为类似于《美国国家环境政策法》的环境政策法[34]或者应当具有政策法的特征。[35]其二,指环境政策的法律化与环境法的政策化。环境政策的法律化是指环境法律制度的形成往往产生于政府为应对随时可能会出现的不同环境问题而采取的环境政策,这些环境政策瓜熟蒂落后进入环境立法,成为环境法律制度。环境法律的政策化是指抽象、原则的环境法有赖于政府制定具体详尽的政策加以执行。“环境法律政策化的核心便是环境法律实施中对相关政策的偏好及适用,并由此所体现出的整体政策化趋向。”[36]环境法的政策性特征有利于政府灵活应对各种环境风险。技术的日新月异,导致风险时刻存在,政府的“环境决策却不能停摆,只得决策于科技的未知之中”,[37]“在现代环境法治实践中兼采源自政治系统的环境政策之长,通过连接沟通、‘外部兼容’等途径形成合作、共治格局,并由此不断加强环境法律的功能分化和规范的精致化,从而培育并实现环境法律自身的灵活性机能。”[38]道德性指环境法中有大量倡导性、鼓励性、自愿性规范,相关主体遵守这些规范,(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:liwei
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/112502.html
收藏